Il motore di ricerca delle riviste Pacini Giuridica.

L’udienza camerale e l’audizione dello straniero nel procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale, tra riforme legislative, evoluzioni giurisprudenziali ed innovazioni tecnologiche

Di Mirko Abbamonte - 22 Aprile 2026

Sommario: 1. Premessa. — 2. La speciale disciplina procedimentale prevista per le controversie in tema di riconoscimento della protezione internazionale. Evoluzione normativa. — 3. I progressivi avanzamenti della giurisprudenza in merito alla fissazione dell’udienza e all’audizione del richiedente protezione internazionale in assenza di videoregistrazione del colloquio. — 4. La definizione delle specifiche tecniche per l’acquisizione in sede giurisdizionale delle videoregistrazioni svolte dinanzi alle Commissioni territoriali e la perdurante centralità dell’audizione dello straniero.

1. Premessa

Il tema dell’esame diretto della parte in senso sostanziale, nella cui sfera vanno a riverberarsi gli effetti propri del provvedimento giurisdizionale, riveste una fondamentale rilevanza in relazione ai giudizi camerali di impugnazione dei provvedimenti amministrativi in materia di riconoscimento del diritto fondamentale alla protezione internazionale (1).

In quest’ambito, l’audizione del richiedente assume un valore del tutto peculiare, poiché, se da un lato, deve coordinarsi con il colloquio personale precedentemente svolto dinanzi ai competenti organi amministrativi, dall’altro lato, si intreccia indissolubilmente con il dovere di cooperazione istruttoria del giudice e la correlata attenuazione dell’onere della prova a favore dello straniero (2).

Sebbene l’audizione dello straniero rappresenti indubbiamente un momento centrale dell’intera procedura di riconoscimento della protezione internazionale, la legislazione e la giurisprudenza europea – come si vedrà meglio infra – richiedono tale adempimento nella fase amministrativa dinanzi alle Commissioni territoriali, ma non necessariamente anche nella successiva ed eventuale fase giurisdizionale.

La questione si lega inevitabilmente alla riforma c.d. Minniti-Orlando, che – come noto – nel 2017 ha introdotto nell’ordinamento italiano un rito camerale speciale caratterizzato da un contraddittorio tendenzialmente cartolare, una udienza meramente eventuale ed un decreto conclusivo non reclamabile.

Tale assetto procedimentale potrebbe potenzialmente scontrarsi con la legittima aspettativa dello straniero di poter narrare direttamente dinanzi al giudice le proprie vicende personali e le ragioni che lo hanno portato a lasciare il proprio Stato d’origine. Ove non presidiato dalle giuste garanzie, infatti, la normativa in oggetto potrebbe finanche porsi nella direzione opposta rispetto a ciò che emerge dall’esperienza applicativa dei giudizi in esame, in cui si è dimostrato che quasi tutti i ricorsi avverso le decisioni amministrative negative sono spesso corredati dalla richiesta di audizione personale del ricorrente, in quanto è convinzione profondamente radicata l’utilità di voler “parlare col proprio giudice” in un’ottica di riconoscimento e di rispetto della persona.

Del resto, come ci ricorda Chiovenda, spesso è proprio attraverso la “viva voce” che è possibile « integrare le scritture preparatorie e rendere più efficace la esposizione delle ragioni delle parti, chiarendo i dubbi e allontanando la possibilità degli equivoci » (3). D’altra parte, l’eccessiva durata dei processi ha condotto il legislatore a contrarre il più possibile le attività procedimentali nell’intento di eliminare ogni formalità superflua ai fini della decisione, con il concreto rischio però di sacrificare le garanzie processuali delle parti.

Come si avrà modo di vedere nelle successive pagine, la Cassazione ha tentato di riequilibrare la precaria posizione dello straniero nel procedimento di riconoscimento della protezione internazionale valorizzando la garanzia del contraddittorio e il principio di effettività della tutela giurisdizionale. Ciononostante, le recenti innovazioni tecnologiche in materia — ci riferiamo alla tanto attesa definizione delle specifiche tecniche per l’assunzione in sede giurisdizionale della videoregistrazione del colloquio in sede amministrativa, adottate con decreto ministeriale del 12 dicembre 2024 — pongono oggi nuove questioni che si riconnettono alla necessità di mantenere un giusto bilanciamento tra celerità procedimentale e garanzie processuali nel settore della protezione internazionale.

Se da un lato, il rito camerale, così come plasmato dalla riforma Minniti-Orlando, mira ad una maggiore efficienza attraverso la riduzione degli snodi procedimentali, dall’altro lato, esso non può comprimere oltremodo la possibilità di instaurare un contatto immediato tra la parte e il proprio giudice. È opportuno, dunque, verificare in che modo le nuove regole tecniche recentemente approvate possano coniugare effettività della tutela ed esigenze di snellimento, senza con ciò accentuare le tensioni tra rito camerale e garanzie del giusto processo. A tal fine, prima di analizzare l’impatto di tali innovazioni tecnologiche, occorrerà ricostruire sinteticamente i progressivi avanzamenti normativi e giurisprudenziali in merito alla fissazione dell’udienza e all’audizione del richiedente protezione internazionale.

2. La speciale disciplina procedimentale prevista per le controversie in tema di riconoscimento della protezione internazionale. Evoluzione normativa.

A conclusione della fase amministrativa, l’attuale art. 35 d.lgs. n. 25/2008 stabilisce che avverso la decisione della Commissione territoriale e la decisione della Commissione nazionale sulla revoca o sulla cessazione dello status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria è ammesso ricorso dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria.

Così come avvenuto in altri settori del contenzioso, anche in relazione al giudizio di impugnazione dei provvedimenti amministrativi adottati in subiecta materia, il legislatore è intervenuto a più riprese e a breve distanza di tempo, non facendo a meno anche di sconfessare scelte legislative precedentemente adottate (4).

La versione originaria dell’art. 35, d.lgs. n. 25/2008 prevedeva che il ricorso avverso le decisioni delle commissioni territoriali o nazionale doveva essere trattato « con le modalità dei procedimenti in camera di consiglio » (5). A distanza di soli tre anni, la riforma sulla semplificazione dei riti civili, attuata con il d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150 ha sostituito, come modello processuale di riferimento, il rito sommario di cognizione al rito camerale pur conservando le pregresse disposizioni “speciali”, quelle cioè « finalizzate a produrre effetti che non possono conseguirsi con le norme contenute nel codice di procedura civile » (6). L’opera di riordino e razionalizzazione interessati dalla riforma non ha inciso, per converso, sulla pluralità di riti in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri, sicché l’intervento riformatore non ha apportato quella effettiva e auspicata riduzione quantitativa delle procedure civili extra codicem (7).

Come si è detto, nell’art. 19 del decreto sono state trasfuse le disposizioni contenute nel vecchio testo dell’art. 35, d.lgs. n. 25/2008, con il dichiarato obiettivo di mantenere ferme le peculiarità procedimentali previste dalla normativa preesistente.

La competenza restava affidata al tribunale in composizione monocratica e l’ordinanza appellabile ai sensi dell’art. 702-quater c.p.c. prendeva il posto della sentenza reclamabile alla corte d’appello entro dieci giorni dalla notificazione o comunicazione della stessa (8).

Modifiche ben più rilevanti sono state introdotte con la già citata riforma Minniti-Orlando (d.l. 17 febbraio 2017, n. 13 convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46), recante disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale (9).

In relazione alla fase giurisdizionale il decreto: a) ha istituito presso i tribunali nuove sezioni specializzate (10) con competenza in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea (11); b) ha abrogato l’art. 19 d.lgs. n. 150/2011 e sostituito il procedimento sommario di cognizione con un nuovo procedimento speciale in camera di consiglio, ora regolato dall’art. 35-bis d.lgs. n. 25/2008 (12).

Per quanto concerne il profilo della competenza sub a), la riforma affida le controversie di cui all’art. 35 d.lgs. n. 25/2008 (13) alle sezioni specializzate del tribunale, le quali decidono in composizione collegiale (14).

Ancora, il d.l. 4 ottobre 2018, n. 113 (c.d. decreto sicurezza), convertito con modificazioni dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132, ha introdotto un ulteriore procedimento sommario di cognizione, disciplinato dall’art. 19-ter d.lgs. n. 150/2011, per le sole controversie in materia di diniego o di revoca dei permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario (15), introdotti dalla medesima riforma (16).

A dimostrazione di quanto la normativa in subiecta materia sia soggetta a continui mutamenti, si possono citare, da ultimo, il d.l. 11 ottobre 2024 n. 145 (noto anche come Decreto Flussi) ed il d.l. 23 ottobre 2024, n. 158, che hanno introdotto ulteriori disposizioni urgenti in materia di procedure per il riconoscimento della protezione internazionale, senza tuttavia stravolgere la struttura procedimentale del rito. Il decreto legge per ultimo citato, tra l’altro, ha avuto vita breve, poiché è stato in toto abrogato dalla successiva legge 9 dicembre 2024, n. 187.

Per quanto concerne nello specifico il rito camerale di cui all’art. 35-bis d.lgs. n. 25/2008, esso si caratterizza per la previsione di una udienza meramente eventuale e per la non reclamabilità del decreto conclusivo, il quale diviene, dunque, direttamente impugnabile in cassazione.

La relazione illustrativa che ha accompagnato la riforma Minniti-Orlando ha giustificato la necessità di questa incisiva riforma « sulla base delle evidenze statistiche che evidenziano una durata dei procedimenti in materia non ancora in linea con gli standard europei e, comunque, non compatibile con le ragioni di urgenza che sottendono questa materia ». Si é specificato, inoltre, che « nella definizione europea di qualità della procedura di asilo, la celerità dei tempi di risposta va di pari passo con la capacità di sostenere le valutazioni e le decisioni secondo parametri condivisi di buone pratiche » (17).

Prima dell’intervento legislativo in esame, la fase giudiziaria relativa alla impugnazione del provvedimento di diniego della Commissione si caratterizzava, pur nel susseguirsi delle precedenti riforme, dallo svolgimento dell’udienza quale imprescindibile momento di contatto tra il giudice e il richiedente protezione internazionale. La riforma del 2017 ha, per converso, conferito all’udienza una valenza residuale, limitandola ad alcune ipotesi tassative.

Le ragioni poste alla base delle succitate modifiche derivano dalla constatazione che la durata eccessiva dei tempi del procedimento sono ascrivibili, in buona parte, al periodo che intercorre tra il deposito del ricorso e la prima udienza (18). Si tratta, dunque — riprendendo le esatte parole della Relazione illustrativa — di una fase procedimentale che « può essere, di regola, eliminata » prevedendo che l’udienza venga fissata « non in ogni caso ma esclusivamente quando è necessario procedere a specifici adempimenti » (19).

Il procedimento in camera di consiglio ex art. 35-bis d.lgs. n. 25/2008 prende avvio con ricorso notificato, a cura della cancelleria, al Ministero dell’Interno e trasmesso al pubblico ministero. Il Ministero dell’Interno può depositare (comma 7) entro venti giorni dalla notificazione del ricorso una nota difensiva, cui il ricorrente (comma 9) può replicare con altra nota difensiva entro i venti giorni successivi alla scadenza del termine di cui al comma 7.

Terminata la fase di scambio degli atti introduttivi, il comma 10 stabilisce, in prima battuta, che l’udienza per la comparizione delle parti è fissata esclusivamente quando il giudice: a) visionata la videoregistrazione, ritiene necessario disporre l’audizione dell’interessato; b) ritiene indispensabile richiedere chiarimenti alle parti; c) dispone consulenza tecnica ovvero, anche d’ufficio, l’assunzione di mezzi di prova. Il successivo comma aggiunge che la fissazione dell’udienza ricorre anche quando: a) la videoregistrazione non è disponibile; b) l’interessato ne abbia fatto motivata richiesta nel ricorso introduttivo e il giudice, sulla base delle motivazioni esposte dal ricorrente, ritenga la trattazione del procedimento in udienza essenziale ai fini della decisione; c) l’impugnazione si fonda su elementi di fatto non dedotti nel corso della procedura amministrativa di primo grado.

La previsione di una udienza meramente eventuale si giustifica con la valorizzazione della fase amministrativa attraverso l’obbligo della videoregistrazione dell’audizione dell’interessato, da mettere poi a disposizione del giudice ai fini della decisione in caso di ricorso giurisdizionale (20).

Per questa ragione il legislatore ha previsto anche l’obbligo della Commissione territoriale che ha adottato l’atto impugnato di rendere disponibile entro venti giorni dalla notificazione del ricorso, copia della domanda di protezione internazionale presentata, della videoregistrazione, del verbale di trascrizione della videoregistrazione, nonché dell’intera documentazione comunque acquisita nel corso della procedura di esame, ivi compresa l’indicazione della documentazione sulla situazione socio-politico-economica dei Paesi di provenienza dei richiedenti utilizzata.

Secondo l’idea del legislatore, il sistema di trasmissione della videoregistrazione e dell’intera documentazione consentirebbe al giudice di acquisire tutti gli elementi utili per emettere, anche all’esito di un contraddittorio meramente scritto, una decisione rapida ma, al tempo stesso, giusta (21). Ciononostante, l’art. 35-bis non chiarisce se, nel caso di fissazione dell’udienza, vi sia necessità di procedere, in ciascuno dei casi sopra citati, all’audizione personale del ricorrente (22).

Il nuovo assetto normativo è stato oggetto di forti critiche da parte della dottrina. La tendenziale esclusione del contatto diretto tra il ricorrente e il giudice durante il giudizio di primo grado, unitamente all’abolizione del secondo grado di giudizio (23), sembrerebbero porsi in serio contrasto con i principi costituzionali del giusto processo (24).

A ciò deve poi aggiungersi la difficoltà di recuperare la pubblicità dell’udienza in sede di ricorso per Cassazione. Bisogna tener conto, infatti, che, con la l. n. 197 del 2016, il legislatore ha generalizzato il rito camerale anche in Cassazione, confinando la pubblica udienza ad ipotesi particolari (25). Alla luce dell’attuale assetto normativo, vi è dunque il concreto rischio che l’intero procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale, tra primo grado e cassazione, si snodi senza che le parti possano interloquire oralmente comparendo davanti al giudice.

In ordine alla tendenziale eliminazione dell’udienza in primo grado occorre anche considerare che i giudici di legittimità (26) hanno affermato — proprio in relazione al nuovo procedimento camerale in Cassazione — che il principio di pubblicità del giudizio può essere derogato nelle fasi di impugnazione a condizione che la pubblicità del giudizio sia assicurata nelle fasi di merito e che nel giudizio vengano in rilievo questioni di diritto eminentemente tecniche.

Nell’ambito dei giudizi di riconoscimento della protezione internazionale, la prima condizione potrebbe, come detto, non realizzarsi nell’unico grado di merito, se non in via di eccezione. Per quanto concerne, altresí, la seconda condizione, non si puó negare che la materia in esame si caratterizza principalmente per l’insorgenza di questioni controverse sotto il profilo dell’accertamento dei fatti piuttosto che per la risoluzione di questioni tecnico-giuridiche (27).

Al di là di ciò, come dimostrano i dati statistici disponibili (28), la previsione di una udienza solo eventuale in chiave acceleratoria non rappresenta, a ben vedere, una soluzione effettivamente in grado di ridurre i tempi di svolgimento del contenzioso: la lentezza dei processi deriverebbe, infatti, da ben altri fattori, ossia dal numero elevato di controversie e dalla cronica inadeguatezza delle risorse impiegate (29).

Per quanto concerne l’eliminazione dell’appello, può ritenersi ormai un dato acquisito quello secondo cui il doppio grado di giurisdizione non è, di per sé, assistito da copertura costituzionale (30) e convenzionale (31), come è stato confermato dalla Corte della Cassazione (32) e, prima ancora, dalla Corte di Giustizia con la sentenza del 28 luglio 2011 Samba Diouf, C-69/10, proprio con riferimento alle procedure di impugnazione delle decisioni sulle domande d’asilo. In tale occasione la Corte di Lussemburgo ha avuto l’occasione di affermare che all’effettività della tutela giurisdizionale, sancita dall’art. 39 Direttiva UE n. 2005/85, non corrisponde un diritto ad un certo numero di gradi di giudizio (33). Ciononostante, la scelta legislativa di eliminare il doppio grado di giurisdizione potrebbe apparire irragionevole sotto il profilo del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost., in considerazione del fatto che nella materia relativa alla tutela dei diritti dei migranti, l’appello è invece previsto per altre controversie affini assoggettate al rito sommario di cognizione (34).

Anche sotto il profilo dell’opportunità, non si può fare a meno di rilevare che tale opzione sembra concretamente destinata a generare non trascurabili inconvenienti, posto che l’eliminazione di un filtro come l’appello è idoneo a determinare un incremento esponenziale e difficilmente sostenibile dei ricorsi in Cassazione (35).

Pur volendo considerare le singole modifiche legislative introdotte compatibili con la Costituzione, emerge, a nostro avviso, un dato innegabile: nell’attuale sistema processuale si assiste ad un netto peggioramento della posizione processuale del richiedente protezione internazionale (36), dettato dalla necessità di realizzare un contenimento della durata dei processi (che lo Stato italiano non è in grado di assicurare in tempi ragionevoli).

Ancora una volta, il legislatore, anziché intervenire in maniera incisiva sul piano organizzativo per ridurre le gravi carenze organiche e strutturali che caratterizzano la giustizia del nostro Paese, ha scelto di intervenire sulle norme processuali, sacrificando le garanzie fondamentali delle parti nel processo (37).

3. I progressivi avanzamenti della giurisprudenza in merito alla fissazione dell’udienza e all’audizione del richiedente protezione internazionale in assenza di videoregistrazione del colloquio.

Come si è visto, il decreto Minniti-Orlando ha ridefinito le procedure di riconoscimento della protezione internazionale introducendo un nuovo procedimento camerale caratterizzato da un contraddittorio cartolare, da una udienza meramente eventuale e da un decreto ricorribile direttamente in Cassazione. Questa rilevante contrazione delle procedure ha trovato giustificazione nella pressante e impellente esigenza di contenere gli eccessivi tempi di conclusione delle procedure di riconoscimento.

Secondo l’idea del legislatore questa configurazione procedimentale non contrasterebbe con i principi costituzionali in quanto il contraddittorio non verrebbe tout court soppresso ma troverebbe esplicazione semplicemente attraverso la forma c.d. cartolare. Inoltre, l’assenza dell’udienza (e quindi l’eliminazione di quel momento centrale in cui si realizza il contatto diretto tra le parti e il giudice), verrebbe compensata dalla previsione di un apposito meccanismo fondato sulla messa a disposizione dell’autorità giudiziaria competente della videoregistrazione del colloquio dello straniero svolto dinanzi alle Commissioni territoriali e della relativa trascrizione con meccanismi di riconoscimento vocale.

La mancata adozione delle specifiche previste per attivare questo innovativo sistema di registrazione e trascrizione ha, però, fin da subito posto agli interpreti due fondamentali questioni di ordine applicativo da risolvere.

Il primo è stato quello di stabilire se, in questo scenario, la fissazione dell’udienza debba ritenersi sempre e comunque necessaria. In seconda battuta, ci si è chiesti se, a seguito della fissazione dell’udienza, il giudice sia tenuto a procedere anche alla audizione diretta dell’interessato.

In relazione al primo quesito, dopo alcune oscillazioni nella giurisprudenza di merito, la Cassazione ha chiarito che, fatte salve alcune circostanziate situazioni, il giudice deve sempre disporre lo svolgimento dell’udienza di comparizione delle parti in assenza di videoregistrazione del colloquio svolto nella precedente fase amministrativa. In caso contrario, il decreto conclusivo della procedura deve considerarsi nullo per inidoneità dello stesso a realizzare il pieno dispiegamento del principio del contraddittorio (38).

Questa soluzione si allinea perfettamente al tenore letterale del comma 10, lett. a) dell’art. 35-bis, d.lgs. n. 25/2008, in virtù del quale l’udienza deve essere fissata in tutti i casi in cui la videoregistrazione non sia appunto disponibile, ma non solo. Tale lettura dovrebbe trovare a fortiori accoglimento se si considera anche che nel nuovo rito — come si è detto — non è più possibile ottenere, come in passato, un controllo nel merito del provvedimento di primo grado in appello.

Diverso e più complicato, invece, il discorso in merito alla obbligatorietà dell’audizione dello straniero dinanzi alle sezioni specializzate in materia di immigrazione.

A differenza di specifici settori della giurisdizione contenziosa o volontaria, in cui il legislatore ha configurato l’audizione diretta del destinatario del provvedimento giurisdizionale come un vero e proprio obbligo in capo al giudice — la normativa italiana ed europea in tema di immigrazione non ha sancito espressamente l’obbligatorietà dell’audizione dello straniero in sede giudiziale.

In merito a tale problematica, la Corte di Giustizia europea, con la nota pronuncia Moussa Sacko del 2017, si è inserita nel dibattito affermando la compatibilità con la normativa comunitaria di un sistema normativo, nel caso di specie quello italiano, che consente al giudice di decidere senza necessità di procedere al colloquio personale con il richiedente sui ricorsi presentati contro il rigetto delle domande di protezione internazionale se: (a) il ricorso è manifestamente infondato e (b) tale pronuncia venga adottata dopo aver effettuato un esame completo delle circostanze di fatto e di diritto della situazione del richiedente (comprendente le informazioni contenute nel colloquio personale svolto nella fase amministrativa che, secondo il giudice, è sufficiente per pronunciarsi sul ricorso) (39).

Ora, nel suo intervento la Corte lussemburghese rileva, a fondamento della sua decisione, che, per effetto della stretta connessione tra la procedura amministrativa e la fase giurisdizionale, il diritto all’audizione personale del richiedente non deve essere garantito in ogni fase della procedura, ma è sufficiente che lo sia anche solo nella fase amministrativa.

Emerge così l’idea che il rispetto del diritto ad essere ascoltato debba essere valutato alla luce dello svolgimento del complessivo iter procedurale, comprendente tanto la fase amministrativa quanto la fase giurisdizionale.

Questa impostazione, come si è detto, non può ritenersi compatibile, a nostro avviso, con i principi costituzionali.

Deve essere pertanto respinta la suesposta tesi che considera il procedimento di riconoscimento della protezione internazionale come un unico procedimento a struttura bifasica. Merita invece accoglimento la tesi piú garantistica, che considera la procedura scissa in due fasi nettamente distinte tra loro. E infatti, mentre nella prima fase, quella amministrativa, il colloquio dinanzi alla Commissione territoriale assume i connotati di una dichiarazione avente carattere stragiudiziale, in sede processuale, l’audizione del ricorrente rappresenta una vera e propria prova costituenda. Diversa, dunque, è l’efficacia probatoria che deve essere riconosciuta a questi due strumenti.

A questo proposito occorre ricordare — come si è avuto modo di vedere retro — che, sebbene la normativa preveda tutta una serie di garanzie a favore del richiedente, le Commissioni sono composte (fatta eccezione per il rappresentante UNHCR) da soggetti incardinati nella Pubblica amministrazione, la quale, nel successivo ed eventuale giudizio di impugnazione del provvedimento di diniego, assumerà la veste di parte resistente.

La particolare composizione dell’organo decidente non può quindi garantire quel grado di indipendenza che solo la magistratura ordinaria può assicurare (40).

Inoltre, nella prassi le audizioni si svolgono, il più delle volte, in maniera incompleta o seriale, frutto dei ritmi insostenibili di lavoro con cui si trovano a lavorare le Commissioni. Le barriere linguistiche e culturali, ovviamente, non facilitano la situazione, perché rendono concretamente elevato il rischio di incomprensioni tra chi ascolta e chi è ascoltato.

A ciò si aggiunga anche che, mentre nella fase giurisdizionale la difesa tecnica è obbligatoria ed è assicurata anche attraverso l’accesso al patrocinio a spese dello Stato, nella fase amministrativa la presenza di un avvocato è meramente eventuale e le relative spese sono sempre poste a carico del cittadino straniero (v. art. 16, d.lgs. n. 28/2005).

Questi elementi spiegano perché nella prassi non sono infrequenti casi in cui, in sede di audizione davanti ai giudici, sono emerse situazioni gravissime che non erano state evidenziate nella fase amministrativa (41).

Né può ritenersi che in sede giurisdizionale il giudice possa limitarsi a fondare il suo convincimento sul solo verbale formato direttamente in lingua italiana. Quest’ultimo, a differenza della videoregistrazione, non consente di acquisire preziosi elementi di valutazione, come le dichiarazioni nella lingua originale, la loro traduzione contestuale dell’interprete in lingua italiana, insieme alla verbalizzazione di quanto dichiarato, oltre che alle dinamiche di interazione tra intervistato, intervistatore e interprete. Sotto questo profilo, la videoregistrazione consentirebbe, infatti, di verificare più adeguatamente se vi siano state lacune, fraintendimenti o significative distorsioni delle dichiarazioni rese dall’interessato a causa, ad esempio, dell’attività dell’interprete ma anche del contegno tenuto dall’intervistatore, che potrebbe aver condizionato l’esito del colloquio (42).

Ai fini della valutazione sulla credibilità della storia personale riferita dal ricorrente assumono rilievo centrale le modalità con cui, in concreto, viene narrato il racconto. E, dunque, l’udienza — che il giudice ha l’obbligo di fissare in caso di mancanza della videoregistrazione nella preventiva fase amministrativa — non può che costituire la sede naturale per lo svolgimento dell’audizione diretta dell’interessato. In questo modo si assicura a quest’ultimo la facoltà di esplicare pienamente il contraddittorio e al giudice la possibilità di esercitare, in concreto, il potere-dovere di cooperazione istruttoria che caratterizza questo settore del contenzioso (43).

Non deve essere dimenticato inoltre che, alla luce della attenuazione del riparto dell’onere probatorio, l’audizione dello straniero può assumere una efficacia probatoria più marcata rispetto a quella tradizionalmente riservata alle dichiarazioni rese in seno all’interrogatorio libero. Infatti, se la narrazione fornita dallo straniero dovesse essere considerata credibile — in presenza delle condizioni indicate nell’art. 3, comma 5, d.lgs. n. 251/2007 — l’organo giudicante potrebbe fondare la propria decisione, in assenza di altre fonti di prova, anche sulla base delle sole dichiarazioni rilasciate da quest’ultimo.

Tale garanzia deve essere assicurata, a fortiori, nell’attuale procedimento camerale dinanzi alle sezioni specializzate in materia di immigrazione, posto che, per effetto della riforma del 2017, il legislatore ha eliminato la possibilità di poter richiedere un riesame nel merito della controversia.

Deve, pertanto, essere apprezzata e condivisa la progressiva apertura della giurisprudenza di legittimità, la quale ha definitivamente delineato contenuti e limiti dell’audizione, bilanciando, da un lato, la legittima esigenza del richiedente di poter interloquire direttamente con il giudice e fornire chiarimenti in ordine alla propria storia, dall’altro lato, la necessità di assicurare un più celere svolgimento della procedura, eliminando quelle attività superflue ai fini del convincimento del giudice.

Ecco dunque che l’audizione diretta dello straniero acquista una nuova luce: da mera eccezione essa viene elevata, come è giusto che sia, a garanzia primaria ed essenziale del contraddittorio. Oltre alle ipotesi in cui (a) il ricorso contenga nuovi elementi non valutati nella precedente fase amministrativa, ovvero (b) è lo stesso giudice a ritenere l’audizione necessaria al fine di superare eventuali contraddizioni e incongruenze, tale incombente istruttorio deve essere disposto anche (c) a seguito di semplice istanza dello straniero, sempre che quest’ultimo abbia precisato gli aspetti in ordine ai quali intende fornire chiarimenti (44).

L’obbligo di audizione si configura, però, non in senso assoluto. Tale adempimento può essere legittimamente omesso, in via di eccezione, solo in determinate ipotesi, ossia: nel caso in cui il giudice lo ritenga non necessario e le parti non lo abbiano richiesto; nell’ipotesi in cui il giudice, pure a fronte di specifica richiesta: rilevi la stessa generica ovvero fondata su circostanze non rilevanti ai fini della decisione, ovvero ritenga il ricorso manifestamente infondato o improcedibile. In ogni caso, il giudice dovrebbe sempre specificare i motivi per cui ritiene di non dover dar corso all’audizione diretta dello straniero (45).

L’orientamento progressivamente delineato dalla Cassazione in definitiva si pone l’obiettivo di riequilibrare la già precaria posizione dello straniero nel procedimento di riconoscimento della protezione internazionale in aderenza ai principi desumibili dagli artt. 24 e 111 della nostra Costituzione. Attraverso questa lettura costituzionalmente orientata del dato normativo si assicurerebbe un contraddittorio adeguato alla peculiarità della materia e dunque una tutela giurisdizionale effettiva.

4. La definizione delle specifiche tecniche per l’acquisizione in sede giurisdizionale delle videoregistrazioni svolte dinanzi alle Commissioni territoriali e la perdurante centralità dell’audizione dello straniero.

Come già anticipato nelle precedenti pagine, lo stato dell’arte della giurisprudenza di legittimità delineata nel precedente paragrafo, si basava sulla assenza di sistemi di videoregistrazione e successiva acquisizione del colloquio svolto in sede amministrativa.

Ebbene, dopo ben sette anni dalla entrata in vigore della riforma Minniti, il Ministero della Giustizia, con decreto ministeriale del 12 dicembre 2024 pubblicato in Gazzetta Ufficiale — Serie Generale — n. 45 del 24 febbraio 2025, ha fissato le modalità tecniche per la messa a disposizione dei soggetti abilitati della videoregistrazione del colloquio del richiedente asilo, da parte delle commissioni territoriali e delle sezioni per il riconoscimento della protezione internazionale o da parte della Commissione nazionale per il diritto di asilo.

Il decreto in oggetto introduce la videoregistrazione per mezzo del sistema S.IN.D.AC.A., composto di un motore applicativo per l’acquisizione dei file video e audio, la successiva visualizzazione e l’eventuale modifica o integrazione, un motore applicativo per l’elaborazione dei file audio e video per il riconoscimento automatico del parlato naturale della lingua italiana e la trasmissione della trascrizione dell’audizione al Client, apparati Server per l’archiviazione di tutti i file e un portale dedicato all’accesso ai file archiviati da parte dei soggetti accreditati in funzione dei rispettivi ruoli e funzioni. Archiviazione delle videoregistrazioni.

L’archiviazione delle videoregistrazioni e dei verbali è gestita e garantita dal Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno, articolazione del Ministero dell’interno presso cui risultano incardinate la Commissione nazionale per il diritto di asilo e l’Ufficio II — Ufficio informatico.

Possono accedere alla videoregistrazione del colloquio: 1) i magistrati della sezione specializzata davanti al quale è stato presentato il ricorso; 2) i cancellieri e gli addetti all’ufficio per il processo della sezione interessata; 3) l’avvocato del richiedente asilo munito di procura verificata dalla cancelleria competente

Quest’ultimo, dopo la notifica a quest’ultimo del provvedimento di diniego adottato dai collegi territoriali, richiede l’accesso alla videoregistrazione alla cancelleria della sezione specializzata competente, depositando la procura. La cancelleria, dopo la verifica della procura, invia mediante web service il pacchetto informativo con i dati necessari al DLCI- Ministero dell’interno, che assicura l’accesso al difensore mediante collegamento ad un’apposita pagina web dedicata (46).

La soluzione adottata dal Ministero è finalizzata a garantire all’avvocato un profilo autorizzato per trattare i dati secondo i principi del “need to know” e del “least privilege” in modo da assicurare un livello di riservatezza elevato e adeguato ai contenuti presenti nei file trasferiti per prevenire ed evitare trattamenti illeciti o non autorizzato di terze parti. L’accesso tramite link resterà disponibile per un tempo determinato fissato in 15 giorni, decorsi i quali sarà necessario, per rivedere i file, ripetere l’intera procedura. La cessazione del mandato deve essere comunicata dalla cancelleria al Ministero senza indugio. Le stesse modalità operano in caso di accesso alla videoregistrazione dopo il deposito del ricorso. Magistrati e cancellieri invece possono prendere visione delle videoregistrazioni mediante accesso all’applicazione S.IN.D.A.C.A. tramite rete InfranetSPC attraverso una URL pubblicata dal Ministero della Giustizia (47).

Nell’attesa di vedere come tale decreto impatterà sul lavoro dei giudici, non possiamo esimerci dal rilevare che la previsione della videoregistrazione non sembra, a nostro modo di vedere, sufficiente a giustificare la scelta di eliminare l’udienza, posto che le audizioni dinanzi alle Commissioni territoriali, come segnalato dalla più attenta dottrina (48), hanno una durata compresa tra le due e le quattro ore, con estenuanti pause dovute alla traduzione delle domande e delle risposte e alla successiva verbalizzazione. Questa situazione comporta il rischio che il giudice impieghi all’incirca un paio d’ore di lavoro per la visione della videoregistrazione anziché adoperarsi in udienza per rivolgere chiare e mirate domande al ricorrente, dopo aver studiato il verbale e il ricorso.

Resta poi da chiedersi, da ultimo, se si assisterà in futuro ad un nuovo mutamento del quadro giurisprudenziale nel momento in cui entreranno effettivamente in funzione i sistemi di trasmissione delle videoregistrazioni e delle trascrizioni dei colloqui da mettere a disposizione dell’autorità giudiziaria.

La nostra personale convinzione è che l’attuale orientamento giurisprudenziale non potrà che essere confermato e mantenuto anche in questo nuovo scenario. È vero che la ricostruzione giurisprudenziale precedentemente descritta muove proprio dalla necessità di ovviare alla mancanza di un sistema di trasmissione della videoregistrazione del colloquio che, come si è detto, rappresenta uno dei tratti più innovativi e rilevanti dell’intera riforma del 2017. Ad una più attenta analisi, però, riteniamo che la fissazione dell’udienza e l’esame diretto dello straniero non potranno che continuare a rappresentare uno snodo essenziale del procedimento di riconoscimento della protezione internazionale.

Riprendendo, invero, i punti sub a), b) e c) indicati nel paragrafo precedente possiamo osservare quanto segue. In primo luogo, nulla potrà cambiare nel caso in cui a fondamento del ricorso giurisdizionale siano stati dedotti nuovi motivi o nuove circostanze (lett. a). In questo caso, infatti, il giudice, dovendosi confrontare con elementi non analizzati e valutati nella precedente fase amministrativa (e quindi non presenti nella videoregistrazione), non avrà altra scelta se non quella di disporre l’audizione del richiedente, fissando all’uopo apposita udienza (sempreché si tratti, ovviamente, di circostanze definite, distinte rispetto agli altri elementi già emersi e rilevanti ai fini della decisione, come chiarito dalla giurisprudenza).

Anche nel caso in cui sia necessario superare eventuali contraddizioni ed incongruenze emergenti dalla videoregistrazione (lett. b), il giudice non potrà correttamente formare il suo convincimento se non dopo aver interrogato e ascoltato direttamente lo straniero in merito alle specifiche questioni su cui occorre fare chiarezza.

Infine, anche nella ipotesi vi sia una specifica richiesta dello straniero (lett. c), non crediamo si possa negare al richiedente la possibilità di essere ascoltato nel caso in cui egli abbia indicato, in maniera specifica, elementi rilevanti ai fini della decisione e il ricorso non appaia manifestamente infondato o improcedibile.

Eventuali interpretazioni più restrittive rispetto all’orientamento giurisprudenziale consolidato dovranno essere, a nostro avviso, respinte con decisione, in quanto lesive del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, a meno che non si voglia obliterare — in spregio al supremo principio di uguaglianza, sancito dalla nostra Costituzione — l’esistenza di un diritto processuale “speciale” e “derogatorio” dei migranti, caratterizzato da un regime più attenuato di tutela rispetto al modello generale (49).

(1) Le Sezioni Unite della Cassazione hanno affermato che tale diritto ha, al pari del diritto allo status di rifugiato e al diritto costituzionale di asilo, consistenza di diritto soggettivo, da annoverare tra i diritti umani fondamentali, come tali dotati di un grado di tutela assoluta (Cass., Sez. Un., ord. 27 novembre 2018, n. 30658).

(2) V. a tal proposito l’art. 3, d.lgs. n. 251/2007 e l’art. 8 d.lgs. n. 25/2008.

(3) G. Chiovenda, Principii di diritto processuale; Le azioni. Il processo di cognizione, Napoli, 2a ed., 1923, XVI.

(4) Emblematico, sotto questo profilo, l’abbandono del modello sommario, dettato dal d.lgs. n. 150/2011, e il conseguente “ripristino”, per effetto della novella, della procedura camerale. Su tali aspetti v. infra, nello stesso paragrafo.

(5) Così testualmente il previgente comma 4 del citato art. 35.

(6) Nella Relazione illustrativa al d.lgs. n. 150/2011 si aveva cura di precisare che: « le controversie in questione sono state ricondotte al rito sommario di cognizione, in virtù dei caratteri di semplificazione della trattazione e dell’istruzione della causa, evidenziati dalla forma dell’atto introduttivo del giudizio (il ricorso) e dal rinvio, ad opera della normativa previgente, alla disciplina dei procedimenti in camera di consiglio prevista dagli artt. 737 e ss. del codice di procedura civile ». Cfr., sul precedente regime normativo, M. Abbamonte, Art. 19, in Aa. Vv., Commentario alle riforme del processo civile dalla semplificazione dei riti al decreto sviluppo, a cura di R. Martino — A. Panzarola, Torino, 2013, 257 ss.; A. Piraino, Art. 19, in Codice di Procedura Civile Commentato. La “semplificazione” dei riti e le altre riforme processuali 2010-2011, a cura di C. Consolo, Milano, 2012. Secondo A. Proto Pisani, In tema di protezione internazionale dello straniero, in Foro it., 2010, I, 3043 e ss., spec. § 3, il procedimento in esame doveva essere ricondotto alle forme più garantistiche del rito speciale del lavoro, in considerazione dei caratteri di « concentrazione processuale » e di « officiosità dell’istruzione », e non a quelle del procedimento sommario ex art. 702-bis e ss. c.p.c. Per una posizione critica rispetto alla scelta legislativa di ricondurre la materia nell’alveo del rito sommario di cognizione cfr. anche A. Carratta, La semplificazione dei riti civili: i limiti dello schema di decreto legislativo presentato dal Governo, consultabile su www.treccani.it, 2011, § 4B). Nell’art. 19 d.lgs. n. 150/2011 furono trasfuse le principali peculiarità procedimentali contenute nel vecchio testo dell’art. 35 d.lgs. n. 25/2008. La procedura restava affidata al tribunale in composizione monocratica ma, al posto della sentenza reclamabile alla corte d’appello, il d.lgs. prevedeva l’ordinanza appellabile ai sensi dell’art. 702-quater c.p.c.