Lineamenti (prevalentemente) processuali dell’incandidabilità civile ex art.143 comma 11 T.U.E.L.

Di Angelo Frabasile -

Sommario

Premessa.

La ratio della misura dell’incandidabilità ex art.143 Tuel

Rapporti tra il procedimento di incandidabilità ex comma 11 ed il procedimento di scioglimento ex art.4 art.143 Tuel.

Aspetti processuali del giudizio di incandidabilità ex art.143 co. 11 Tuel.

La verifica demandata dall’art.143 co. 11 Tuel al Tribunale.

Il provvedimento dichiarativo dell’incandidabilità e la sua impugnabilità.

Dies a quo di applicazione della misura della incandidabilità ex comma 11 art.143 Tuel.

Premessa.

Il tema dell’incandidabilità a norma dell’art.143 co.11 T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali approvato con il D.lgs. 18.8.2000 n.267 (d’ora in poi più semplicemente Tuel), introdotto dalla L. 15.7.2009 n.94 (incandidabilità c.d. civile per distinguerla dalla altre misure contenute nel D.lgs 31.12.2021 235 noto come Legge Severino ovvero come Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190) si rivela di grande interesse pratico, come è dimostrato sia dai numerosi pronunciamenti giurisprudenziali civili, spesso saldati a quelli amministrativi relativi all’atto presupposto di scioglimento dell’ente locale[1]; sia dalla proposta di legge tesa a riformulare e potenziare (anche) detta precipua misura, e, non da ultimo, dai non pochi contributi dottrinali[2].

Va precisato che l’art.146 Tuel ha esteso l’applicazione dell’art.143 prevedendo che “Le disposizioni di cui agli articoli 143, 144, 145 si applicano anche agli altri enti locali di cui all’articolo 2, comma 1, nonché ai consorzi di comuni e province, agli organi comunque denominati delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere, alle aziende speciali dei comuni e delle province e ai consigli circoscrizionali, in quanto compatibili con i relativi ordinamenti.”

Il presente contributo, senza la benché minima pretesa di esaustività, tenta di offrire i lineamenti di carattere processuale del procedimento e della misura interdittiva dell’incandidabilità prevista dal comma 11 dell’art.143 Tuel, fatta una premessa sintetica di inquadramento sostanziale.

La ratio della misura dell’incandidabilità ex art.143 Tuel

La ratio dell’art.143 comma 11 Tuel risiede nella necessità (avvertita con ritardo dal Legislatore rispetto alla precedente normativa) di evitare che, disciolto un consiglio comunale o provinciale (l’espresso riferimento ad essi è contenuto nel comma 1), gli stessi amministratori pubblici, ritenuti responsabili di tale provvedimento amministrativo, possano, ciò nonostante e successivamente alla fase del commissariamento, ricandidarsi alle “elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, che si svolgono nella regione nel cui territorio si trova l’ente interessato dallo scioglimento stesso”.

Insomma, come osservato da alcuni commentatori, occorreva introdurre “una sorta di “daspo”, un “riposo forzato”[3] capace di provocare una discontinuità tra gli amministratori ritenuti responsabili e gli ambienti della criminalità organizzata di tipo mafioso o similare del territorio, onde non permettere loro di ricreare un simile modello di mal governo.

Va doverosamente precisato che il comma 11 dell’art.143 Tuel è stato di recente modificato, anzi integrato, dall’art.28 comma 1 bis della Legge 1.12.2018 n.132[4] (che ha convertito, con modificazioni, il decreto legge 4.10.2018 n.113), nei seguenti termini: All’articolo 143, comma 11, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il primo periodo è sostituito dal seguente: “Fatta salva ogni altra misura interdittiva ed accessoria eventualmente prevista, gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento di cui al presente articolo non possono essere candidati alle elezioni per la Camera dei deputati, per il Senato della Repubblica e per il Parlamento europeo nonché alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, in relazione ai due turni elettorali successivi allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo”.

Pertanto, l’attuale formulazione dell’art.143 co.11 Tuel prevede l’allargamento del raggio di incandidabilità sia in senso spaziale estendendolo alle competizioni elettorali nazionali e per il Parlamento europeo, sia in senso temporale, estendendolo a due turni elettorali successivi allo scioglimento dell’ente pubblico di appartenenza.

Peraltro esistono agli atti parlamentari ben due proposte di legge A.C. 474 Nesci e A.C. 1512 Bossio recanti modifiche ad alcune disposizioni del Tuel, tra cui l’art.143 e, per quel che qui interessa, del comma 11. In particolare la proposta Nesci, presentata il 5.4.2018, muovendo dalla considerazione che la disposizione del comma 11 viene elusa con estrema facilità, si propone di rendere effettiva l’incandidabilità anche se dichiarata con provvedimento non definitivo, e di estenderne la durata a venti anni.

Venendo alla dichiarazione di incandidabilità del vigente comma 11 art.143 Tuel, trattasi di una misura interdittiva -come è dato evincere dall’incipit del comma 11 “Fatta salva ogni altra misura interdittiva”- rivolta esclusivamente al singolo amministratore, ritenuto responsabile con le sue condotte di aver determinato o concorso a determinare lo scioglimento dell’ente di governo locale, onde evitare che lo stesso possa ricandidarsi in una nuova competizione elettorale nello stesso territorio (ormai non più soltanto) regionale, con il pericolo del ricrearsi di quelle situazioni di contiguità tra amministrazione locale e criminalità locale che la misura dissolutoria ha inteso tranciare.

Detta finalità trova nel modello processuale camerale uno strumento agile e deformalizzato che ben si allinea alla finalità di c.d. “tutela avanzata”[5] cui risponde l’altra distinta e presupposta misura dello scioglimento[6].

Quest’ultima misura, diversamente, come più volte chiosato dalla più alta giurisprudenza amministrativa[7] (superando l’idea di una misura avente natura sanzionatoria a partire dalla decisione del Cons. Stato n.,5225/2000), è fisiologicamente sostenuta da “un’esigenza di prevenzione anticipata di fronte alla minaccia della criminalità organizzata e si connota quale misura di carattere straordinario per fronteggiare un’emergenza straordinaria; di conseguenza sono giustificati ampi margini nella potestà di apprezzamento dell’Amministrazione…”[8]. Di questa diversa misura dello scioglimento la parola chiave è la discrezionalità ed il concetto portante è che è sufficiente fare presumere esistente un collegamento tra l’amministrazione locale e la criminalità territorialmente presente. A fronte di tale ampia discrezionalità il Giudice amministrativo svolge un ruolo limitato alla sola verifica della correttezza logica e del non travisamento dei fatti che hanno giustificato l’adozione della misura dissolutoria[9]

In altri termini la misura dello scioglimento ha natura straordinaria e preventiva con funzione di rapido contrasto alle infiltrazioni della criminalità organizzata di tipo mafioso o similare in seno agli organi di governo locale, sulla base di un’ampia discrezionalità dell’Amministrazione proponente tenuto conto di risultanze concrete, ossia fattuali, univoche, ossia non di ambivalente interpretazione, e rilevanti, in quanto significative di forme di condizionamento.

Delineata la differenza ontologico-funzionale tra la proposta di scioglimento dell’organo elettivo e quella di incandidabilità degli amministratori eletti, le due misure di cui ai commi 4 ed 11 dell’art.143 Tuel rivelano una congiuntura teleologica, ossia la finalità di ripristinare[10] in ogni modo un modello legale non semplicemente in seno all’ente pubblico, ma anche al di fuori di esso, nel contesto territoriale del suo governo in cui si è rilevato un condizionamento e collegamento con il fenomeno della criminalità organizzata di tipo mafioso o similare a termini del comma 1. Questa finalità -che si realizza da un lato attraverso la (cautelare) cessazione delle cariche degli amministratori dell’ente pubblico interessato ai sensi del comma 4, e dall’altro lato con la perdita della capacità e diritto di elettorato passivo pur sempre in dipendenza di una declaratoria d’incandidabilità che sia divenuta definitiva- traspare oltretutto dal periodo iniziale del comma 11 che antepone l’effetto interdittivo e descrittivo dell’incandidabilità rispetto al procedimento camerale di rito per addivenirvi.

Peraltro, assunto che la condizione indefettibile per procedersi con il giudizio di incandidabilità ex art.11 dei singoli amministratori è costituita dallo scioglimento dell’ente pubblico comma 4, va osservato che quest’ultimo provvedimento è in ogni caso impermeabile quoad effectum all’esito eventualmente negativo del giudizio di incandidabilità.

Per tornare alla disamina della sola misura dell’incandidabilità, la Suprema Corte di cassazione ha di recente chiosato che “questa Corte, indagando la natura della incandidabilità così decretata, ha già avuto modo di chiarire, come si è sintetizzato da ultimo (Cass., Sez. I, 8/06/2018, n. 15038), che si tratta di “una misura interdittiva volta a porre rimedio al rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto dell’ente possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle precedentemente rivestite, e in tal modo perpetuare potenzialmente l’ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali”. E’ stata, più da presso, riconosciuta “la funzione sostanzialmente preventiva della misura, qualificata come un rimedio di extrema ratio, in quanto volta ad evitare il ricrearsi delle situazioni cui il provvedimento di scioglimento ha inteso ovviare, e quindi a salvaguardare beni primari della collettività nazionale, identificabili nella legalità ed imparzialità dell’amministrazione e nella sua credibilità presso il pubblico, e cioè nel rapporto di fiducia dei cittadini verso l’istituzione, incrinato da fenomeni di infiltrazione e condizionamento riconducibili alla condotta degli amministratori”[11].

Ed infatti la misura dell’incandidabilità, che non è collettiva come quella di scioglimento del consiglio comunale o provinciale, è destinata agli amministratori degli enti locali, ossia ai soggetti meglio elencati dal comma 2 dell’art.77 Tuel.

Tuttavia la stessa Cassazione, dapprima orientata ad escludere il carattere sanzionatorio della misura della incandidabilità ex comma art.143 Tuel[12], più recentemente ha ammesso “L’indubbia portata afflittiva di cui la dichiarazione di incandidabilità si riveste, incidendo su un diritto primario del cittadino, spazialmente e temporalmente privato dell’elettorato passivo, non la rende tuttavia assimilabile ad una misura di natura penale”[13], come pure in una pronunzia amministrativa si è parlato di natura sanzionatoria dell’incandidabilità ex comma 11 dell’art.143 Tuel[14]; e di sponda in dottrina v’è chi ha sostenuto, dopo l’inasprimento introdotto dal decreto sicurezza di cui al D.L. n.113/2018, che “cambiano pertanto le finalità della norma; prima propriamente preventive, ora, a quanto pare, prevalentemente sanzionatorie”[15]. Analogamente è stato osservato che “L’inasprimento della misura prevista dall’art. 143, co. 11 del T.U.E.L. per effetto della novella del 2018 consentirebbe, tuttavia, di muovere qualche rilievo in relazione al rischio di un concreto slittamento della disciplina verso esiti sanzionatori”[16].

Rapporti tra il procedimento di incandidabilità ex comma 11 ed il procedimento di scioglimento ex art.4 art.143 Tuel.

Premesse le differenze tra le misure dello scioglimento e dell’incandidabilità, non sussistono dubbi che lo speciale procedimento ex art.143 Tuel è autonomo rispetto all’eventuale giudizio amministrativo avente ad oggetto l’impugnativa dell’atto presupposto, ossia del D.P.R. di scioglimento dell’ente locale. Sia la giurisprudenza civile, che quella amministrativa, sono ferme nell’escludere un rapporto di derivazione automatica tra l’applicazione delle misura collettiva e quella della misura individuale[17].

Meglio si è evidenziato che “In definitiva, si tratta di giudizi autonomi che hanno ad oggetto accertamenti distinti: quello di incandidabilità una valutazione delle singole posizioni e dei singoli comportamenti, ove può essere adeguatamente tutelato l’interesse di ciascun amministratore a sentirsi dichiarare estraneo a qualunque coinvolgimento con la criminalità organizzata, laddove il presente giudizio verte sulla legittimità del provvedimento di scioglimento del Consiglio Comunale, il quale prescinde dall’accertamento di responsabilità di singoli soggetti”[18].

Pertanto la diversità di causa petendi e petitum del giudizio di incandidabilità ex art.143 Tuel che investe i singoli componenti del disciolto ente pubblico, avuto riguardo alle rispettive e distinte condotte, non implica alcun vincolo di pregiudizialità tecnico-giuridica idonea a determinare né la sospensione ex art.295 cpc, né il rinvio della trattazione del giudizio civile in attesa dell’esito del diverso procedimento amministrativo dianzi al giudice amministrativo[19], relegandosi al rango di mera interferenza tra i due giudizi la comunanza delle questioni e degli aspetti probatori riguardanti le irregolarità commesse nella gestione dell’ente territoriale[20].

Tuttavia, va chiarito, come a taluni non è sfuggito[21], che pur non sussistendo un rapporto di pregiudizialità necessaria, a mente dell’art.295 cpc, tra il giudizio amministrativo di impugnazione del provvedimento di scioglimento dell’ente pubblico ed il giudizio di incandidabilità ex art.143 co. 11 Tuel, vero è che quest’ultimo non può più ritenersi procedibile ove il primo giudizio si risolva con l’annullamento del provvedimento dissolutorio. Insomma, è innegabile che il giudizio di incandidabilità trovi il suo antecedente logico-giuridico nel giudizio di scioglimento, all’evidenza – già prima segnalata- del fatto che senza il primo non può aver luogo il secondo.

Allo stesso modo il procedimento ex art.143 Tuel (come pure il decreto di scioglimento) è autonomo rispetto al giudizio penale, essendo evidentemente diversi i suoi presupposti che prescindono dall’accertamento di responsabilità penalmente rilevanti. In proposito la Corte di cassazione, premessa la finalità, la funzione e la specificità della misura in argomento ha ribadito che “ai fini della pronuncia di incandidabilità non si richiede necessariamente la prova di comportamenti idonei a determinare la responsabilità personale, anche penale, degli amministratori o ad evidenziare il loro specifico intento di assecondare gl’interessi della criminalità organizzata di cui al comma 1, risultando invece sufficiente l’acquisizione di elementi idonei a far presumere l’esistenza di collegamenti con quest’ultima o di forme di condizionamento tali da alterare il procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi o amministrativi del comune o della provincia, da compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione o il regolare funzionamento dei servizi pubblici, o da arrecare pregiudizio alla sicurezza pubblica” (Cass., Sez. I, 3/08/2017, n. 19407)”[22]

Aspetti processuali del giudizio di incandidabilità ex art.143 co. 11 Tuel.

Le Sezioni Unite della Suprema Corte nel 2015[23] hanno affermato che l’atto introduttivo del procedimento di cui trattasi è costituito dalla proposta di scioglimento avanzata dal Ministero dell’Interno (legittimato attivo) che deve recare non solo i fatti che hanno condotto allo scioglimento, ma anche i nomi degli amministratori ritenuti responsabili. Su tale aspetto così si sono espresse le Sezioni Unite nel 2015, il cui ragionamento val riportare, piuttosto che riassumere, per la concentrazione di concetti e la chiarezza espositiva: “E’ esatto che il procedimento giurisdizionale in questione si svolge – per espresso richiamo normativo – secondo la procedura camerale ex art. 737 c.p.c. e ss., e che proprio l’art. 737 c.p.c., il quale apre il capo VI recante le “Disposizioni comuni ai procedimenti in camera di consiglio”, prevede che “i provvedimenti, che debbono essere pronunciati in camera di consiglio, si chiedono con ricorso al giudice competente”, e quindi richiede che la domanda assuma la forma del ricorso contenente i requisiti menzionati nell’art. 125 c.p.c. Ma il legislatore – pur disponendo l’applicazione, “in quanto compatibili”, delle “procedure di cui al libro 4^, titolo 2^, capo 6^, del codice di procedura civile” – ha dettato, espressamente, una diversa forma di introduzione del procedimento de quo. Prevedendo che “ai fini della dichiarazione d’incandidabilità il Ministro dell’interno invia senza ritardo la proposta di scioglimento di cui al comma 4, al tribunale competente per territorio”, il citato art. 143, comma 11, non solo affida al Ministro dell’interno la legittimazione attiva, ma anche individua nella trasmissione della proposta di scioglimento avanzata dallo stesso Ministro l’atto introduttivo del procedimento. Si è quindi di fronte ad una forma speciale di instaurazione del giudizio, destinato poi a svolgersi – una volta appunto introdotto secondo le prescrizioni dettate dalla norma – nelle forme del rito in camera di consiglio. Si tratta di una scelta legislativa coerente con la natura e il contenuto della proposta ministeriale e, al contempo, con le finalità del rimedio della incandidabilità. Per un verso, infatti, la proposta di scioglimento del Ministro dell’interno non solo indica le anomalie riscontrate e i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico, ma contiene anche la menzione degli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento: di qui l’idoneità di detta proposta del Ministro, in quanto recante i nominativi degli amministratori responsabili e le ragioni della loro dedotta responsabilità, a fungere, una volta inviata al tribunale competente ai fini della dichiarazione d’incandidabilità di detti amministratori, da atto di impulso del relativo procedimento giurisdizionale. Per l’altro verso, occorre considerare che l’incandidabilità temporanea e territorialmente delimitata rappresenta una misura interdittiva volta a rimediare al rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle rivestite e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l’ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali. Nel disegno normativo, pertanto, l’attitudine postulatoria della proposta proveniente direttamente dalla parte sostanziale e la non necessità per l’Amministrazione dell’interno, ai fini dell’introduzione del procedimento, di versare gli elementi già contenuti in quella proposta in un atto di ricorso, si giustificano con l’esigenza di apprestare forme procedimentali essenziali, in grado di permettere una risposta giurisdizionale il più possibile ravvicinata nel tempo. Risponde ad una logica di effettività del rimedio prefigurato dal legislatore il riservare alla stessa Autorità cui sono demandate le funzioni di formalizzare la proposta di scioglimento dell’organo elettivo dell’ente esposto a infiltrazioni della criminalità organizzata ovvero dalla stessa condizionato nel suo funzionamento, il compito anche di introdurre direttamente, con l’invio della proposta e dei relativi allegati, il procedimento giurisdizionale per la dichiarazione di incandidabilità dei componenti degli organi politici che abbiano provocato o concorso a provocare lo scioglimento dell’ente. Nè in senso contrario varrebbe il rilievo secondo cui il procedimento in questione, anche se costruito secondo il modello camerale, ha natura contenziosa, sicchè l’atto introduttivo dovrebbe essere sottoscritto da un difensore (l’Avvocatura dello Stato), trovando in esso piena applicazione il principio dell’obbligatorietà della difesa tecnica, laddove il Ministro è privo di ius postulandi. Si tratta di obiezione che non considera la circostanza che, per regola generale (L. 23 dicembre 1966, n. 1147, art. 3, e, ora, D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 22; in giurisprudenza: Sez. Un., 21 gennaio 1977, n. 312; Sez. 1^, 20 novembre 1979, n. 6062; Sez. 1^, 29 novembre 1983, n. 7154), nei giudizi elettorali non è necessario il ministero di avvocato e le parti – quindi anche la parte pubblica – possono stare in giudizio personalmente in ogni grado.”

Ciò posto, accade sovente che nella proposta di scioglimento inviata, come atto d’impulso del procedimento ex art.143 co.11 Tuel, al competente Tribunale, manchi la menzione degli amministratori responsabili. In siffatti casi è stata rigettata l’eccezione di nullità dell’atto introduttivo di trasmissione per carenza dei requisiti prescritti dall’art.125 cpc, sul rilievo che trattasi di una speciale modalità di introduzione del giudizio in deroga alle regole ordinarie (tra cui quella involta dall’art. 125 c.p.c.)[24]. In siffatte ipotesi si ammette che sia il Tribunale a provvedere all’identificazione dei legittimati passivi ed alla relativa notificazione del decreto di fissazione dell’udienza, che costituisce la vocatio in ius. In tal senso si è affermato che “appare quindi corretto il modus procedendi del Tribunale, che, in assenza di specifiche indicazioni da parte del Ministero, ha inteso la richiesta estesa a tutta la compagine amministrativa, ed ha quindi disposto la convocazione -previa identificazione – di tutti gli amministratori…”[25].

La causa petendi è determinata con il rinvio non solo alla proposta del Ministro degli Interni, ma anche alla relazione prefettizia che, più specificamente, racchiude l’indagine sulle condotte degli amministratori ritenuti responsabili dello scioglimento dell’ente, e, quindi, disvela quei “concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica” di cui si parla al comma 1 dell’art.143 Tuel.

Ancora in ordine alla carenza della proposta ministeriale, la Cassazione ha precisato inoltre che “di nessun rilievo appare, la questione della successiva memoria illustrativa dell’Avvocatura, dibattuta dalle parti e dalla sentenza di appello, poiché nessuna valenza le attribuisce il menzionato art.11, né in ordine all’indicazione degli amministratori da dichiarare incandidabili, né sugli illeciti a costoro attribuiti, che devono risultare unicamente dalla proposta del Ministero, per quanto si è detto, a contenuto vincolante con riguardo ad entrambi i profili”[26].

In questa cornice “il Tribunale è chiamato a valutare, ai fini della dichiarazione di incandidabilità, la sussistenza della responsabilità degli amministratori in ordine alle condotte che hanno dato causa allo scioglimento, e può senz’altro formare il proprio convincimento sulla base degli elementi già contenuti nella proposta di scioglimento del Ministro dell’interno e nella relazione del prefetto, pur potendo prendere in esame risultanze probatorie ulteriori acquisite, nel contraddittorio tra le parti, nel corso del procedimento”[27]. E non v’è dubbio che nel valutare la responsabilità degli amministratori il tribunale debba prendere in considerazione sia condotte commissive, sia condotte omissive, sempre e comunque nella dimensione in cui abbiano causato lo scioglimento dell’organo amministrativo o ne siano state una concausa[28].

A questo punto si possono così inanellare alcuni punti fermi del procedimento di cui trattasi:

l’atto introduttivo è solo e soltanto, a termini del comma 11 dell’art.143 Tuel, la proposta del Ministero dell’Interno (ossia la proposta di scioglimento) inviata al tribunale competente per territorio;

– i soggetti passivi sono a termini del comma 11 “gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento”, più precisamente -come si evince dalla parte finale dello stesso comma- “gli amministratori indicati nella proposta stessa”; ed ove tale indicazione manchi, si ammette che sia demandata al tribunale, intendendosi la richiesta di incandidabilità estesa a tutta la compagine degli amministratori;

– dal tenore letterale dei commi 1, 4 ed 11 della norma in discorso, sia alla luce della pronunzia delle SS UU della Suprema Corte n.1747, del 30.1.2015, la causa petendi del procedimento camerale che ci occupa va identificata (comma 1) nelle precipue condotte degli amministratori che hanno causato lo scioglimento dell’ente locale, e più specificamente in “concreti, univoci e rilevanti elementi…”, aggettivi tra loro irrefragabilmente concomitanti e coesistenti, come si evince dalla congiunzione “e” che sancisce un collegamento concatenativo e non alternativo. Infatti, a mente del comma 11, il tribunale -come già si è detto- deve verificare “la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 con riferimento agli amministratori indicati nella proposta stessa”;

-più nello specifico, la valutazione rimessa al tribunale concerne per un verso l’elemento soggettivo che va ravvisato sia in comportamenti commissivi, sia in comportamenti di tipo omissivo, foss’anche solo nel non aver contrastato efficacemente le ingerenze e pressioni della locale criminalità organizzata, e, per altro verso, l’elemento oggettivo che concerne, per l’appunto, la verifica di una condotta integrante gli estremi della cattiva gestione della cosa pubblica [29];

– il petitum è prestabilito unicamente e direttamente dal Legislatore nella dichiarazione di incandidabilità (comma 11) degli amministratori convenuti.

la verifica rimessa al tribunale circa la sussistenza o meno dei presupposti di cui al comma 1, al quale rinvia il comma 11°, va rettamente intesa “con riferimento agli amministratori indicati nella proposta”, ossia non potrà mai essere collettiva dell’organo o ente cui appartengono gli amministratori, bensì ad personam, con riferimento cioè ai singoli “amministratori” sul modello della responsabilità personale. Conferma ne viene altresì dal disposto del comma 4 laddove recita che “la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento”;

-ai fini della suddetta verifica ed ai fini dell’effettivo esercizio del loro diritto di difesa ex art.24 Cost., le parti, senza la previsione di specifici termini e preclusioni, hanno diritto di chiedere ed essere ammessi, ove rilevanti, ai mezzi di prova generalmente esperibili in un giudizio ordinario.

La verifica demandata dall’art.143 co. 11 Tuel al Tribunale.

L’ultima citata specificazione di cui al comma 4 rende agevole comprendere che, ai fini del giudizio di incandidabilità rimesso al tribunale, si richiede comunque che sussista un nesso di causalità e di riferibilità soggettiva tra fatti e condotte che hanno dato causa allo scioglimento dell’ente e le singole persone degli amministratori.

Ma ancor prima occorre che gli elementi generatori della responsabilità degli amministratori debbano essere indicati, e quindi specificati “in modo analitico”, nella proposta ministeriale, e così nella relazione prefettizia che ne costituisce parte integrante.

La preventiva individuazione degli elementi de quibus, a termini del comma 1, è, pertanto, indispensabile per verificare in concreto se essi ricorrano con riguardo alle singole persone degli amministratori indicati nella proposta.

Al riguardo il comma 1 dell’art.143 Tuel fa riferimento testualmente a “concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori…ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi ed a compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.

Trattasi a ben vedere di un’indicazione di carattere generale e generica circa elementi sintomatici di quella responsabilità degli amministratori contemplata dall’art.143 T.U.E.L., e circa gli effetti distorsivi sul corretto funzionamento ed andamento del governo e dell’amministrazione locale, rimettendosi la individuazione concreta di siffatti elementi alla relazione ministeriale e prefettizia.

Ma per meglio mettere a fuoco gli elementi in parola, non si può prescindere da una lettura di più ampio raggio, per così dire sistematica, dei commi di cui consta l’art.143 T.U.E.L., laddove in essi figura un espresso riferimento al comma 1, e che, dunque, concorrono a delineare la responsabilità degli amministratori, specificandone taluni tratti.

Il comma 3 dell’art.143 T.U.E.L., infatti, nel riferirsi alla relazione prefettizia ed agli elementi di cui al comma 1, prevede che “nella relazione sono, altresì, indicati gli appalti, i contratti, e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotati da condizionamenti o comunque da una condotta antigiuridica”.

Il comma 4, già sopra citato, nel riferirsi alla proposta del Ministero dell’Interno di scioglimento, prevede che “nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate…”.

Il comma 11 fa invece riferimento, in senso omnicomprensivo, alle “condotte che hanno dato causa allo scioglimento…”, come tali intendendosi -come già detto- non solo quelle commissive, ma anche quelle omissive, tali da involgere un “accertamento della colpa degli amministratori per la cattiva gestione della cosa pubblica, che ha determinato o favorito l’apertura della stessa alle ingerenze ed alle pressioni delle organizzazioni criminali operanti sul territorio”[30].

Poste le premesse per un corretto inquadramento organico ed esegetico dell’art.143 T.U.E.L., di tutta evidenza è che il tribunale, pur basandosi sugli elementi documentali attingibili dal D.P.R. di scioglimento dell’ente, dalla proposta di scioglimento del Ministero dell’Interno e (soprattutto) dalla relazione della Commissione di indagine nominata dal Prefetto, non può pronunziare de plano la declaratoria d’incandidabilità, dovendo piuttosto valutare in concreto la sussistenza dei presupposti di cui al comma 1. In altri termini va escluso ogni automatismo tra lo scioglimento dell’ente e l’incandidabilità degli amministratori decaduti dalla carica[31], in ciò distinguendosi tale misura da quella invece prevista dall’art.58 Tuel che discende quale effetto automatico dalle ipotesi di condanne definitive ivi contemplate[32].

Pertanto, sul piano teleologico-funzionale il comma 11 demanda ex lege al tribunale un’autonoma disamina delle singole circostanze di fatto sulla scorta della proposta ministeriale e della relazione prefettizia, e quindi la valutazione se nella concreta fattispecie ogni singolo amministratore pubblico abbia posto in essere una condotta che, complessivamente valutata (sulla base dei concreti, univoci e rilevanti elementi), sia idonea ad evidenziare “collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata”, e quindi una cointeressenza tra l’amministratore e le consorterie criminali del luogo. Ed ancora valga ribadire che “amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento” non sono soltanto coloro i quali hanno favorito con condotte commissive i fenomeni di infiltrazione criminale che la norma intende contrastare, ma possono essere anche coloro i quali, a causa di condotte omissive, beninteso sempre in presenza dei detti collegamenti ovvero forme di condizionamento, non abbiano adottato le misure idonee a bonificare l’ambiente”[33]. In altri termini la norma si indirizza anche a quegli amministratori che, pur non appartenendo alla precedente consiliatura in cui si era originata la contaminazione con e da parte dei sodalizi criminali di stampo mafioso radicati nel territorio, non abbiano dimostrato una effettiva e radicale capacità epurativa.

A ciò si aggiunga che, come hanno insegnato le già citate Sezioni Unite nel 2015, il giudice nel compiere autonomamente la valutazione dei fatti e circostanze che hanno giustificato lo scioglimento dell’ente locale, ben può acquisire risultanze ulteriori.

Tuttavia non v’è chi non attribuisca natura formalmente giurisdizionale all’accertamento dell’incandidabilità intravedendo un sindacato estrinseco sulla discrezionalità amministrativa, al pari di quello del giudice amministrativo sul decreto di scioglimento, donde il dubbio circa la conformità del giudizio di incandidabilità al principio del giusto processo ex art.111 Cost[34] e l’opinione secondo cui “il giudice civile può quindi benissimo accontentarsi di un grado di significatività degli indizi eguale a quello su cui si è fondato lo scioglimento da parte del governo….: ora è certo che lo scioglimento del consiglio può essere diretto, con gli stessi presupposti, ai singoli consiglieri, oltre che all’organo nel suo complesso, e c’è da chiedersi se il comma 11 non “riattivi” parte delle questioni respinte nella sentenza n.103 del 1993”[35].

In altri termini, il comma 11 dell’art.143 Tuel, pur prevedendo in tesi una valutazione autonoma del giudice civile, la confina restrittivamente -anche per natura del rito camerale sommario e spedito – nel perimetro della già sommaria valutazione della proposta ministeriale di scioglimento di cui si parla al comma 4, ed alla quale fa rinvio lo stesso comma 11 costituendola a presupposto dell’avvio del giudizio di incandidabilità, donde la valutazione non può che riguardare gli stessi elementi emergenti dalla proposta de qua assertivamente sintomatici di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata ovvero di forme di condizionamento degli amministratori dell’organo elettivo.

Questa visione di un giudizio già in partenza condizionato sul piano probatorio-indiziario dal materiale contenuto nella proposta ministeriale e dalla relazione prefettizia, nella realtà, tuttavia, non si traduce in una (per così dire) agenesia della difesa dei singoli amministratori, i quali hanno pieno diritto ad un’istruttoria a loro impulso, chiedendo di essere ammessi ai più ampi mezzi istruttori esperibili, purchè ritenuti rilevanti ai fini del decidere.

Infatti, tra le norme compatibili con il modello procedimentale previsto dal comma 11 dell’art.143 Tuel vi è l’art.738 cpc al quale occorre fare riferimento per la fase trattazione e che nulla dice al riguardo, lasciando al giudice la libertà di non solo di “assumere informazioni” -come recita il comma 3 – ma di ammettere le istanze istruttorie che le parti possono avanzare[36], senza specifici termini e preclusioni[37].

Pertanto nel rito che ci occupa, specularmente ai procedimenti camerali plurilaterali contenziosi vertenti su diritti soggettivi o status[38], va garantita alle parti un’istruzione probatoria ampia concretizzabile, oltre che con la produzione documentale, anche con la richiesta di prove costituende come l’interrogatorio libero delle parti, la prova testimoniale, l’audizione di informatori, la richiesta di informazioni alle pubbliche amministrazioni a norma dell’art.213 cpc.

Il provvedimento dichiarativo dell’incandidabilità e la sua impugnabilità.

Già si è detto che l’art.143 comma 11 Tuel rinvia, solo in quanto compatibili, alle norme regolatrici del procedimento in camera di consiglio di cui al libro IV, titolo II, capo VI del codice di procedura civile. Nel procedimento in esame giova aver chiaro da subito che il presupposto per l’effettiva operatività dell’incandidabilità a carico dell’amministratore evocato in giudizio, è che il decreto a tal fine pronunciato dal tribunale diventi definitivo[39].

Tanto si ricava dalla locuzione “provvedimento definitivo” contenuta nel comma 11 dell’art.143 Tuel, che involge i requisiti della decisorietà e definitività propri dei provvedimenti aventi natura sostanziale di sentenza, avuto riguardo al diritto soggettivo su cui incide ed alla natura contenziosa del procedimento stesso, indipendentemente dalla forma del decreto quale provvedimento conclusivo del procedimento camerale[40]. Il che risponde più in generale al principio della prevalenza della sostanza sulla forma in tema di mezzo di impugnazione[41], che permette di sostenere che un provvedimento, ancorché adottato in forma di decreto o ordinanza, allorquando abbia carattere decisorio e definitivo, ha valore sostanziale di sentenza, e risulta perciò idoneo al passaggio in giudicato.[42]

Altro indice di decisorietà e suscettibilità alla definitività del decreto conclusivo del procedimento di cui trattasi, sia in prime cure che in sede di reclamo, è dato dalla certa inapplicabilità dell’art.742 cpc in tema di revoca generaliter dei provvedimenti di volontaria giurisdizione anche contenziosa, ciò per palese incompatibilità con il modello procedimentale pensato dal legislatore attraverso la clausola “in quanto compatibili” contenuta a fine comma 11 dell’art.143 Tuel. In effetti, una peculiarità del decreto reso in esito al procedimento per la declaratoria d’incandidabilità ex art.143 co.11 Tuel è che esso, a differenza dei provvedimenti decisori camerali di cui pur si ammette l’idoneità ad acquisire autorità di giudicato ma rebus sic stantibus, ha idoneità a divenire res iudicata immune da sopravvenienze, e perciò svincolata dalla clausola rebus sic stantibus.

Ciò premesso, non è revocabile in dubbio che il decreto con cui si dichiara l’incandidabilità possiede i requisiti della decisorietà e della idoneità a divenire cosa giudicata sia in senso formale ex art.324 cpc, sia in senso sostanziale ex art.2909 c.c., non solo perché è reso in esito ad un procedimento avente pacifica natura contenziosa, quantunque celebrato -per una scelta di opportunità del Legislatore- nella forma del procedimento in camera di consiglio, ma soprattutto perché incide evidentemente sul diritto soggettivo di elettorato passivo (art.51 Cost), ed al tempo stesso rispende all’interesse pubblicistico al buon andamento della pubblica amministrazione (art.97 Cost.)[43].

Ne consegue la sua impugnabilità sia in grado d’appello che in sede di legittimità.

Ciò premesso, a prescindere dalla natura del provvedimento, la forma dell’impugnazione deve essere coerente con la qualifica ed il rito adottati dal giudice che quel provvedimento ha pronunciato, sicché il decreto reso dal Tribunale all’esito del procedimento camerale ex art.143 co.11 Tuel è pacificamente impugnabile con reclamo dinanzi alla Corte d’appello a norma dell’art.739 cpc.

Dovrà essere rispettato lo stringente “termine perentorio di dieci giorni dalla comunicazione del decreto, se è dato in confronto di una sola parte, o dalla notificazione se è dato in confronto di più parti”; in assenza, invece, di notificazione del provvedimento, è ritenuto applicabile il termine lungo di cui all’ art. 327 c.p.c.[44] La regola da seguire è, dunque, quella per cui nei procedimenti in camera di consiglio che si svolgono nei confronti di più parti ed anche in quelli contenziosi assoggettati per legge al rito camerale, è la notificazione del decreto effettuata ad istanza di parte e non la comunicazione del cancelliere a far decorrere – tanto per il destinatario della notifica quanto per il notificante – il termine di dieci giorni per la proposizione del reclamo ai sensi dell’art. 739, co. 2 cpc[45].

Quanto al contenuto del reclamo va registrato l’indirizzo di legittimità che reputa applicabile anche al rito camerale, pur in difetto di un espresso richiamo all’art. 342 c.p.c., il principio della specificità dei motivi di impugnazione sancito per il giudizio di appello ordinario. Pertanto, il reclamo dovrà essere impostato in modo da ricalcare, almeno tendenzialmente, l’appello ordinario e, dunque, contenere specifiche critiche al provvedimento impugnato ed esporre le ragioni per le quali se ne chiede la riforma, secondo il principio devolutivo[46].

In mancanza di previsione di un rimedio impugnatorio ad hoc, il decreto della corte d’appello, che definisce in sede di reclamo la controversia concernente l’incandidabilità ex art.143 comma 11 Tuel, sarà a sua volta impugnabile in cassazione ai sensi dell’art.111 n.7 Cost., così come da tempo è affermato financo dalla giurisprudenza amministrativa[47].

Ai fini della ricorribilità per cassazione del provvedimento de quo la Cassazione ha precisato, secondo un indirizzo consolidato, che non si applicano i termini dimidiati previsti dal D.lgs. n.150/2011, art.22 commi 1 ed 11, in ragione del richiamo contenuto nell’ultima parte dell’art.143 comma 11 Tuel al rito camerale ex art.737 e ss. cpc[48].

Anche in tal caso vale la regola della decorrenza del termine per proporre ricorso per cassazione dalla notificazione del provvedimento eseguita ad istanza di parte, non rilevando a tal fine l’eventuale notifica effettuata a cura della cancelleria del giudice, nel qual caso il ricorso per cassazione resta soggetto al termine ordinario di cui all’art. 327 c.p.c[49].

Ne consegue che il termine per impugnare per cassazione il decreto della corte d’appello è di sei mesi, in difetto di sua notifica.

Infine, va precisato che il procedimento in esame è assoggettato alla sospensione feriale dei termini prevista dalla L. n. 742 del 1969, art. 3 e R.D. n. 12 del 1941, art. 92, poichè queste norme non contemplano, nella loro tassativa elencazione, tale specifico procedimento nè, in linea generale, i procedimenti camerali di cui agli artt. 737 c.p.c. e ss.[50]

Dies a quo di applicazione della misura della incandidabilità ex comma 11 art.143 Tuel.

Nel 2015 la Corte di Cassazione[51] fu chiamata a pronunziarsi su due questioni interpretative: la prima, in ordine all’individuazione delle elezioni tra quelle regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali indicate, cui si riferiva il comma 11 dell’art.143 Tuel nella formulazione allora vigente; la seconda questione in ordine all’operatività della incandidabilità nel caso in cui il relativo provvedimento giudiziale fosse divenuto definitivo quando uno o più turni elettorali si erano già tenuti successivamente allo scioglimento dell’ente pubblico di provenienza dell’amministratore dichiarato incandidabile.

La prima questione venne risolta dalla Corte sul rilievo dello “univoco tenore letterale e grammaticale della norma”, valorizzandosi “la congiunzione coordinante “e” ivi presente, onde affermare che “la candidatura è preclusa nel primo turno elettorale di ciascuna delle predette elezioni (regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali) che si svolgano, successivamente allo scioglimento, nella regione nel cui territorio si trova l’ente interessato”.

Quanto alla decorrenza della misura interdittiva, il Supremo collegio, superando tesi interpretative diverse che avrebbero condotto alla sterilizzazione della norma, anzi alla sua “implicita abrogazione” (così si legge in motivazione) ovvero alla sua errata applicazione, afferma, con un’esegesi letterale e costituzionalmente orientata (art.51 Cost) del comma 11, che “è invece ragionevole interpretare la norma nel senso che l’incandidabilità operi quando, come previsto dalla norma, “sia dichiarata con provvedimento definitivo”, valendo evidentemente per tutti i turni elettorali successivi che si svolgeranno nella regione nel cui territorio si trova l’ente interessato dallo scioglimento, sebbene nella stessa regione si siano svolti uno o più turni elettorali (di identica o differente tipologia) successivamente allo scioglimento dell’ente ma prima che il provvedimento giurisdizionale dichiarativo dell’incandidabilità abbia assunto il carattere della definitività”.

Il principio è stato confermato a poco più di un anno da altra sentenza di legittimità [52] per poi consolidarsi[53].

Ne consegue che in pendenza del processo di incandidabilità, e fintanto che la correlata declaratoria non sia divenuta definitiva, ogni amministratore convenuto ha diritto e libertà di candidarsi e partecipare alle competizioni elettorali – oggi tutte, comprese quelle per il Parlamento europeo- successive allo scioglimento decretato dell’ente cui apparteneva.

[1] Per approfondimenti sul tema si vedano tra i tanti T. Salvino, Lo scioglimento dei consigli degli enti locali per infiltrazione mafiosa tra analisi normativa e proposte di modifica, in Federalismi, 2021, 8, p.160 ss; M. Magri, Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni della criminalità di tipo mafioso: vecchi e nuovi dubbi di costituzionalità, in attesa di una riforma dell’art.143 del TUEL, Dir. amm., 2018, 1, p.77 ss.; M. Noccelli, I più recenti orientamenti della giurisprudenza amministrativa sul complesso sistema antimafia, Foro amm., 1, 2017, 2524 e ss.; D. Romei, Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni o condizionamento mafioso, in Rass. Avvocatura dello Stato, n.2, 2014, p. 358 ss..

[2] Sullo specifico tema della incandidabilità il più recente contributo dottrinale, anche di carattere cronistorico, è dato da M. Magri, Osservazioni critiche sulla incandidabilità degli amministratori locali a seguito di scioglimento del consiglio per infiltrazioni mafiose, in Federalismi, 10, 2021, p.163 ss

[3] Incandidabilità degli amministratori responsabili dello scioglimento di un ente locale per infiltrazioni mafiose, R. Cantone e P. Parisi, in Giur. Comm. Enti Locali, 2015, pp.769 e 771.

[4] In G.U. Serie Gen. 281 del 3.12.2018.

[5] Cfr. Cons. Stato, III, 23.4.2014, n.2038; TAR Lazio – Roma, I, 13.5.2020, n.5022.

[6] Per un’analisi approfondita si rinvia allo scritto Aggressione criminale e permeabilità amministrativa: anatomia dello scioglimento dei comuni per mafia, M. Cerase, in Cass. pen., 5/6, 2019, p.1822 ss.

[7] Lo scioglimento dei Consigli comunali per infiltrazioni mafiose nella giurisprudenza amministrativa, F. Occhiuzzi, nota a CdS, sez. III, 10.1.2018 n.96, in Foro amm., 2019, 1, p.38 ss.

[8] Cons. Stato, III, 22.9.2020, n.5548; cfr. Cons. Stato, III, 05.09.2019, n.6105: “La costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha già chiarito che il pericolo di infiltrazione mafiosa deve essere valutato secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipica dell’accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale, e quindi fondato su prove, ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, sì da far ritenere “più probabile che non”, appunto, il pericolo di infiltrazione mafiosa (v., per tutte, Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758; Cons. St., sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743 e la giurisprudenza successiva di questa Sezione, tutta conforme, da aversi qui per richiamata)… La giurisprudenza di questo Consiglio ha così enucleato – in modo sistematico a partire dalla sentenza n. 1743 del 3 maggio 2016 e con uno sforzo “tassativizzante” – le situazioni indiziarie, tratte dalle indicazioni legislative o dalla casistica giurisprudenziale, che possono costituire altrettanti “indici” o “spie” dell’infiltrazione mafiosa, non senza precisare che esse, per la loro stessa necessaria formulazione aperta, costituiscono un catalogo aperto e non già un numerus clausus in modo da poter consentire all’ordinamento di poter contrastare efficacemente l’infiltrazione mafiosa all’interno dell’impresa via via che essa assume forme sempre nuove e sempre mutevoli.

9.2. Basti qui ricordare a mo’ di esempio, nell’ambito di questa ormai consolidata e pur sempre perfettibile tipizzazione giurisprudenziale, le seguenti ipotesi, molte delle quali tipizzate, peraltro, in forma precisa e vincolata dal legislatore stesso:

a) i provvedimenti “sfavorevoli” del giudice penale;

b) le sentenze di proscioglimento o di assoluzione, da cui pure emergano valutazioni del giudice competente su fatti che, pur non superando la soglia della punibilità penale, sono però sintomatici della contaminazione mafiosa, nelle multiformi espressioni con le quali la continua evoluzione dei metodi mafiosi si manifesta;

c) la proposta o il provvedimento di applicazione di taluna delle misure di prevenzione previste dallo stesso d. lgs. n. 159 del 2011;

d) i rapporti di parentela, laddove assumano una intensità tale da far ritenere una conduzione familiare e una “regia collettiva” dell’impresa, nel quadro di usuali metodi mafiosi fondati sulla regia “clanica”, in cui il ricambio generazionale mai sfugge al “controllo immanente” della figura del patriarca, capofamiglia, ecc., a seconda dei casi;

e) i contatti o i rapporti di frequentazione, conoscenza, colleganza, amicizia;

f) le vicende anomale nella formale struttura dell’impresa;

g) le vicende anomale nella concreta gestione dell’impresa, incluse le situazioni, recentemente evidenziate in pronunzie di questo Consiglio, in cui la società compie attività di strumentale pubblico sostegno a iniziative, campagne, o simili, antimafia, antiusura, antiriciclaggio, allo scopo di mostrare un “volto di legalità” idoneo a stornare sospetti o elementi sostanziosi sintomatici della contaminazione mafiosa;

h) la condivisione di un sistema di illegalità, volto ad ottenere i relativi “benefici”;

i) l’inserimento in un contesto di illegalità o di abusivismo, in assenza di iniziative volte al ripristino della legalità.

9.3. Per una miglior esposizione ed esplicazione di ogni singola ipotesi tipizzata dalla giurisprudenza di questo Consiglio il Collegio non può che rinviare, ai sensi dell’art. 3, comma 2, e dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a., alla più analitica trattazione di dettaglio che si legge nella sentenza n. 1743 del 3 maggio 2016.”.

[9] Cfr. Cons. Stato, III, 10.01.2018, n.96.

[10] Di ripristino della legalità in tema già parlava la Corte Costituzionale con la sentenza n.103 del 19.3.1993.

[11] Cass. civ., I, 17.04.2019, n.10780

[12] Cass. civ., 08.06.2018, n.15038

[13] Cass. civ., 04.11.2019, n.28259; in Cass. civ., 15.2.2021, n. 3857 si parla, sia pure en passant, di “sanzione”.

[14] TAR Lazio – Roma, I, 11.06.2019, n.7575.

[15] M. Magri, Osservazioni critiche sulla incandidabilità degli amministratori locali a seguito di scioglimento del consiglio per infiltrazioni mafiose, cit., p.172.

[16] V. Fogliame, La disciplina giuridica dell’incandidabilità in recenti esperienze applicative locali tra virtù civiche dei candidati e tutela della credibilità delle istituzioni democratiche, Osservatorio cost., AIC, 1-2, 2019, p.534.

[17] Cfr. Cass. 15.02.2021, n.3857; Cass. 22.04.2020, n.8030; Cass. civ, I, ord. 08.06.2018, n.15038; Cass. Civ., 11.01.2017, n.516; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 03.05.2019, n. 5584, che richiama Cons. Stato, Sez. III, 07.12.2017 n. 5782; id. 28.06.2017, n. 3170; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 05.10.2016, n. 10049

[18]TAR Lazio – Roma, I, 11.6.2019, n.7575 in Foro amm., II, 2019, 6, p.1086; cfr. Cons. Stato, Sez. III, 07.12.2017 n. 5782, id. 28.06.2017, n. 3170.

[20] Cass. civ., 08.06.2018, n.15038; T.A.R. Lazio -Roma, I, 11.12.2018, n.11976; Cass. civ., 31.01.2019, n.3024; Cass. civ., 22.04.2020, n.8030

[21] M. Noccelli, op. cit., p.2553 secondo cui “Mentre dunque il giudizio civile è in rapporto di pregiudizialità necessaria, ai sensi dell’art.295 c.p.c., rispetto all’esito del giudizio amministrativo, vertente sulla legittimità del provvedimento dissolutorio, essendo un presupposto indefettibile della declaratoria di incandidabilità, comunque, la validità dello scioglimento stesso (art.143 comma 11 del T.U.E.L.), non è vera, come ha chiarito il Consiglio di Stato, l’ipotesi inversa, perché l’esito del giudizio amministrativo può prescindere dall’esito del giudizio civile, celebrato con rito camerale, in ordine alla incandidabilità”.

[22] V. nota n.5

[23] Cass., Sez. Un., 30.01.2015, n. 1747, in Giur. it., 2015, p.952 ss, con nota di B. Ponti, La dichiarazione di incandidabilità degli amministratori dei comuni sciolti per mafia tra “tenuta” costituzionale ed esigenze di tempestività.

[24] Cfr. Cass. civ., I, 17.4.2019, n.10780.

[25] Corte App. Bari, sez. I civ., 17.11.2020.

[26] Cass. civ., 11.01.2017, n.516

[27] Cfr. Cass. civ., 15.01.2021, n.3857

[28] Cfr. Cass. civ., 31.01.2019, n.3024

[29] Cfr. Cass. Civ, 19.02.2021, n.4496

[30] Cass. cit., I, n.8030/2020.

[31] Cfr. da ultimo, Cass. civ, 17.2.2021, n.4226; Cass. civ., 13.1.2021, n.395; Cass. cit., n.8030/2020; Cass. civ., 11.6.2021, n.15725.

[32] D. Romei, L’incandidabilità del Sindaco e degli amministratori locali che hanno causato lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, nota a Cass. civ. Sez. Un. Sentenza 30 gennaio 2015 n.1747, in Rass. Avvocatura dello Stato, N.1, 2015, p.83.

[33] Cfr. Cass. cit., 3857/2021; Cass. cit, n.4226/2021.

[34] M. Magri, Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni della criminalità di tipo mafioso: vecchi e nuovi dubbi di costituzionalità, in attesa di una riforma dell’art.143 del TUEL, cit., p.118.

[35] M. Magri, Osservazioni critiche sulla incandidabilità degli amministratori locali a seguito di scioglimento del consiglio per infiltrazioni mafiose, cit., p.172.

[36] Cass. civ., 6.3.2018, n.5255 ha chiarito che “L’art. 738 c.p.c., u.c., attribuisce al giudice il potere officioso di assumere informazioni non al fine di sostituirsi e sanare gli obblighi di deduzione, eccezione ed allegazione della parte (Cass. 14227 del 2004) ma per integrarne l’eventuale carenza od incompletezza.

In particolare questa Corte ha affermato: “In tema di giudizio camerale, ai sensi dell’art. 738 c.p.c., u.c. (secondo cui “il giudice può assumere informazioni”), il giudice, senza che sia necessario il ricorso alle fonti di prova disciplinate dal codice di rito, risulta di fatto svincolato dalle iniziative istruttorie delle parti e procede con i più ampi poteri inquisitori, i quali si estrinsecano attraverso l’assunzione di informazioni che, espressamente consentita dalla menzionata disposizione, non resta subordinata all’istanza di parte. (Cass. n. 1947 del 1999).” (cfr. Cass. civ., 25.11.2011, n. 24965).

[37] G. Balena, Elementi di diritto proc. Civ., V, vol. III, Cacucci, 2007, p.317.

[38] In tema di istruttoria nei procedimenti camerali si veda F. Porcari, in Commentario del codice di procedura civile, diretto da Comoglio-Consolo-Sassani-Vaccarella, VII, tomo III, Utet, 2014, pp.388-390; A. Carratta, Processo camerale (Dir. proc. civ.), in Enc. del dir., pagg.940-942.

[39] R. Villani, Incandidabilità: opera da quando la si dichiara con provvedimento definitivo e vale per tutti i turni elettorali successivi, in Dir. & Giust., 2016, 81, p.3, nota a Cass. 11.11.2016, n.23069.

[40] D. Romei, op. cit, p.80.

[41] A. G. Diana, I mezzi di impugnazione dopo la riforma del processo civile, Giuffrè, 2010, pp.5-7.

[42] Cass. civ., III, 06.11.2020, n.24955: “al fine di stabilire se un determinato provvedimento abbia carattere di sentenza ovvero di ordinanza, e sia, quindi, soggetto o meno ai mezzi di impugnazione previsti per le sentenze, è necessario avere riguardo non già alla forma esteriore e alla denominazione adottata dal giudice che lo ha pronunciato, bensì al contenuto sostanziale del provvedimento stesso e, conseguentemente, all’effetto giuridico che esso è destinato a produrre”. In termini Cass. civ, I, 19.02.2018, n. 3945.

[43] Cfr. Cass. civ., 17.02.2021, n.4226.

[44] Cfr. Cass. civ., 04.03.2020, n. 5990.

[45] cfr. Cass. civ., 25.09.2017, n.22314; Cass. civ., 26.03.2003, n. 4482.

[46] Cfr. Cass. civ., 14.12.2018, n.32525 (in sentenza si richiamano Cass. n. 6671/2006, Cass. n. 4719/2008, Cass. n. 3924/2012).

[47] TAR Sicilia, Palermo, II, 15.10.2012, n.2005, in Rass. Avv. Stato, 3, 2012, p.161 ss, con nota di M. Borgo, Art. 143, comma 11, T.U.E.L. Un breve appunto e una sentenza di conferma..

[48] Cass, cit., n.4226/2021; Cass., n.395/2021; Cass., n.1333/2017; Cass., 14531/2016).

[49] Cass. civ., 24.05.2018, n.12972 (in sentenza si richiamano Cass. 04.11.2010, n. 22498; Cass. 04.12.2003, n. 18514; Cass. 25.09.2017, n. 22314).

[50] Cass. civ., 5.2.2021, n.2749.

[51] Cass. civ., 22.9.2015, n.18696, in Giornale dir. amm., 6, 2015, p.768 ss, con nota di R. Cantone e P. Parisi, Incandidabilità degli amministratori responsabili dello scioglimento di un ente locale per infiltrazioni mafiose; D. Romei, La Cassazione scioglie i dubbi sull’ambito temporale di efficacia della declaratoria di incandidabilità degli amministratori degli Enti locali sciolti per infiltrazioni mafiose, Rass. Avv. Stato, 3, 2015, p.220 ss.

[52] Cass. civ., 11.11.2016, n.23069, in Dir. & Giust., 2016, 81, p.3, con nota di R. Villani, Incandidabilità: opera da quando la si dichiara con provvedimento definitivo e vale per tutti i turni elettorali successivi

[53] Cfr. Cass. civ., 11.6.2019, n.15725; Cass., 27.7.2017, n.18627; Cass., 13.5.2016, n.9883.