Sull’inammissibilità del ricorso ex art. 111, co. 8, Cost. avverso la sentenza dell’Adunanza Plenaria che enunci il principio di diritto (nota a Cass., Sez. Un., 27842/2019)

Di Gaia Iappelli -

Cass. 30 ottobre 2019, n. 27842

Il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, sotto il profilo dell’eccesso di potere giurisdizionale, non è ammissibile avverso la sentenza resa, nell’esercizio della propria funzione nomofilattica, dall’Adunanza plenaria che, a norma dell’art. 99, comma 4, c.p.c., abbia enunciato uno o più principi di diritto e restituito per il resto il giudizio alla sezione remittente, non avendo detta statuizione carattere decisorio e definitorio, neppure parzialmente, del giudizio di appello, il quale implica una operazione di riconduzione della regula iuris al caso concreto, che è rimessa alla sezione remittente.

Sommario: 1. Il caso. 2. L’enunciazione del principio di diritto da parte dell’Adunanza Plenaria e la sua inidoneità al giudicato. 3. Il collegamento tra giudicato e ricorribilità per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione. 4. L’efficacia dell’enunciazione del principio di diritto. 5. Il self restraint della Cassazione: riflessioni

 

1.Il caso

La questione sottoposta all’attenzione delle Sezioni Unite della Suprema Corte trae origine dalla discussa sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22 dicembre 2017, n. 13, che si è occupata della questione della permanenza dell’efficacia dei vincoli paesaggistici apposti prima dell’entrata in vigore del Codice dei beni culturali (D. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), come modificato ad opera del D. lgs. 157/2006 e del D. lgs. 63/2008.

Si riassumono di seguito i tratti essenziali della vicenda esclusivamente ai fini della successiva indagine.

Le citate modifiche alla versione originaria del Codice dei beni culturali disponevano l’inserimento di un termine di 180 giorni, decorrente dalla pubblicazione della proposta di vincolo, per l’adozione del provvedimento ministeriale di dichiarazione di notevole interesse pubblico, a pena di perdita di efficacia dell’effetto inibitorio derivante dalla proposta medesima.

Era sorto, tuttavia, un contrasto circa la conservazione dell’efficacia limitativa delle proposte di vincolo anteriori all’entrata in vigore del Codice.

La prevalente giurisprudenza amministrativa era, infatti, nel senso che le proposte di vincolo anteriori mantenessero efficacia anche qualora i relativi procedimenti non si fossero conclusi nel termine di legge (cd. tesi della “continuità”).

La tesi contraria (cd. tesi della “discontinuità”), seppur minoritaria, era stata parimenti sostenuta da altra giurisprudenza, che aveva predicato la decadenza del vincolo preliminare allo spirare del tempo fissato in mancanza dell’adozione del decreto ministeriale contenente la dichiarazione.

Con la citata sentenza, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato interveniva a dirimere il contrasto, enunciando il principio di diritto secondo cui va considerata operante – anche per le proposte anteriori – la decadenza degli effetti preclusivi in assenza di decreto nel termine di 180 giorni.

L’Adunanza Plenaria riteneva, tuttavia, di applicare il principio di modulazione della portata temporale delle decisioni, fatto proprio dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, limitandone gli effetti al futuro.  Disponeva, quindi, che il termine di efficacia di 180 giorni del vincolo preliminare dovesse decorrere dalla pubblicazione della sentenza.

Questo l’antefatto.

Avverso la predetta sentenza, veniva proposto ricorso per cassazione ex art. 111, co. 8, Cost., che dava origine alla pronuncia in commento.

In particolare, la società ricorrente prospettava la violazione, da parte del Consiglio di Stato, dei limiti esterni della giurisdizione e l’invasione della sfera riservata al potere legislativo, sostenendo che l’Adunanza Plenaria avesse “spinto la propria attività esegetica sino al punto di creare un novum jus, cioè una disposizione nuova di diritto transitorio, avendo indicato una decorrenza della entrata in vigore della norma diversa e successiva rispetto a quella prevista dalla legge come interpretata”.

2.L’enunciazione del principio di diritto da parte dell’Adunanza Plenaria e la sua inidoneità al giudicato.

Alle Sezioni Unite veniva, dunque, richiesto di pronunciarsi sull’eventuale sconfinamento da parte dell’Adunanza Plenaria nelle attribuzioni riservate al legislatore. Ipotesi che era stata paventata da alcune voci critiche levatesi in dottrina, che sostenevano come il Consiglio di Stato avesse travalicato, a fronte di un conflitto di interpretazioni, i limiti della mera attività esegetica, arrivando alla vera e propria produzione di una norma giuridica circa la decorrenza del termine di decadenza.

La Corte di Cassazione, tuttavia, ha ritenuto di non poter dare risposta al quesito prospettato, stante l’inammissibilità del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione avverso una sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che si limiti ad enunciare il principio di diritto ai sensi dell’art. 99, co. 4, c.p.a.

La motivazione di tale tesi viene rinvenuta nella mancanza del carattere decisorio di una sentenza di tal fatta.

Più nel dettaglio, le Sezioni Unite partono dal richiamo dei vari passaggi dell’Adunanza Plenaria n. 2 del 23 febbraio 2018, nella quale – tra le altre cose – era stato chiesto al Supremo Consesso della giustizia amministrativa di pronunciarsi circa la possibilità di riconoscere ai principi di diritto dal medesimo enunciati l’autorità di cosa giudicata nell’ambito della controversia per la quale sono stati resi.

Nella sentenza da ultimo richiamata, l’Adunanza Plenaria chiariva come ad una sentenza meramente enunciativa di principio ai sensi dell’art. 99, co. 4., c.p.a., con conseguente rimessione al giudice a quo, non potesse essere ricollegata l’autorità della cosa giudicata in senso endoprocessuale.

La stessa, infatti, esplicitava come – non essendovi applicazione della regula iuris enunciata alla vicenda per cui è causa – la sola formulazione del principio di diritto non assume “i connotati tipicamente decisori che caratterizzano le decisioni idonee a far stato tra le parti con l’autorità della cosa giudicata”.

V’è, però, da sottolineare quale fosse la vicenda che aveva portato l’Adunanza Plenaria a pronunciarsi su tale questione.

L’Adunanza Plenaria era stata chiamata, difatti, ad esprimersi sull’autorità di cosa giudicata di un proprio principio di diritto quale premessa per definire in quale misura potesse ricorrere l’ipotesi di revocazione di cui all’art. 395 n. 5 c.p.c. nel caso in cui lo stesso non risultasse applicato dalla Sezione rimettente.

E aveva, come già detto, concluso nel senso che, non avendo forza di giudicato, la statuizione con cui l’Adunanza Plenaria enuncia il principio di diritto con rinvio al giudice rimettente non potesse costituire parametro di difformità rilevante ai sensi dell’art. 395, co. 5., c.p.c.

Orbene, tutte le considerazioni svolte per i citati fini dall’Adunanza Plenaria nella sentenza 2/2018 vengono riprese dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che, partendo appunto dall’assenza di carattere decisorio della sentenza impugnata, concludono per l’inammissibilità del ricorso per motivi di giurisdizione.

3.Il collegamento tra giudicato e ricorribilità per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

Come si è detto, la sentenza in commento ricollega l’inammissibilità del ricorso in Cassazione ai sensi dell’art. 111, co. 8, Cost. all’inidoneità al giudicato.

La Suprema Corte, tuttavia, pare già presagire come tale collegamento non sia, nell’ambito del sistema del diritto processuale, necessariamente biunivoco. E difatti sono le stesse Sezioni Unite a paventare la “possibile obiezione che l’attitudine al giudicato non costituisce un elemento imprescindibile ai fini della impugnabilità dei provvedimenti giurisdizionali, essendovi provvedimenti insuscettibili di giudicato e tuttavia impugnabili”.

L’osservazione non appare, pertanto, inattesa e viene superata dalle Sezioni Unite anzitutto con un parallelo con l’art. 111, co. 7, Cost. – “del quale il comma 8 altro non è che una specificazione”.

Sotto tale profilo, è noto che il comma 7 dell’art. 111 della Costituzione è oramai costantemente interpretato dalla Cassazione nel senso che possano essere impugnati con ricorso straordinario i provvedimenti che rechino i caratteri della definitività e della decisorietà.

Ulteriore argomentazione a comprova è rintracciata nell’art. 360, co. 3, c.p.c., che – nel testo sostituito dall’art. 2 del D. lgs. 40/2006 – esclude l’immediata impugnabilità con ricorso per cassazione delle sentenze che «decidono di questioni insorte senza definire, neppure parzialmente, il giudizio.»

La Cassazione richiama, pertanto, la distinzione tra le sentenze non definitive che decidano esclusivamente questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito, assoggettate all’impugnazione per cassazione necessariamente differita, e le sentenze non definitive su domanda o parziali.

Stabilisce così un parallelo tra la sentenza che enunci il principio di diritto e le altre sentenze che non definiscono neppure parzialmente il giudizio, ricordando come non siano immediatamente ricorribili in Cassazione.

Infine, la Corte previene anche l’osservazione che potrebbe essere avanzata circa la lesione dell’interesse ad impugnare della ricorrente, che non avrebbe così mezzo per dolersi del principio di diritto enunciato dall’Adunanza Plenaria.

A questo riguardo, la pronuncia in commento chiarisce la peculiarità del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione. Sottolinea che il sindacato della Cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti per eccesso di potere giurisdizionale ha ad oggetto esclusivamente la verifica dell’invasione delle attribuzioni del potere esecutivo e legislativo a motivo dell’esercizio – da parte dei citati organi – della potestas iudicandi.

Un tale sconfinamento, però, non potrebbe predicarsi a fronte di una sentenza che non abbia contenuto decisorio, dovendo il principio di diritto ivi espresso essere poi calato nel caso concreto.

4.L’efficacia dell’enunciazione del principio di diritto

 

La tesi cui pervengono le Sezioni Unite della Cassazione sollecita, però, delle brevi riflessioni sull’efficacia del principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria.

Se, difatti, non può dubitarsi circa la natura non decisoria della sentenza che enunci un principio di diritto ex art. 99, co. 4, c.p.a., pare, tuttavia, opportuno paventare la possibilità che la Cassazione potesse giungere a considerazioni ulteriori riflettendo sulla vincolatività del suddetto principio.

L’art. 99, comma 4, c.p.a. disegna, difatti, uno schema sostanzialmente analogo all’art. 384 c.p.c., consentendo all’Adunanza Plenaria di decidere l’intera controversia ovvero di enunciare il principio di diritto e rimettere la causa alla Sezione semplice, cui è poi attribuito il compito di applicare il principio alla vicenda sottoposta al suo esame.

Il dictum dell’Adunanza Plenaria vincola, in questo caso, la Sezione rimettente, che è tenuta a decidere la controversia in conformità a quanto statuito.

È doveroso considerare, però, che la regula iuris enunciata esercita anche un’efficacia interna rispetto alle Sezioni semplici.

Il terzo comma dell’art. 99 c.p.a. prevede, infatti, che se la sezione cui è assegnato il ricorso ritiene di non condividere un principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria, rimette a quest’ultima, con ordinanza motivata, la decisione del ricorso.

L’efficacia del principio sembrerebbe poi proiettarsi anche oltre, stante il ruolo nomofilattico attribuito all’Adunanza Plenaria nell’ambito della giustizia amministrativa.

Tale affermazione pare corroborata, in primo luogo, dal comma 2 dell’art. 99 c.p.a., che affida al Presidente del Consiglio di Stato la facoltà, sempre su richiesta delle parti o anche d’ufficio, di deferire all’Adunanza plenaria, prima della decisione, «qualunque ricorso, per risolvere questioni di massima di particolare importanza ovvero per dirimere contrasti giurisprudenziali».

In più, il comma 5 dell’art. 99 c.p.a., analogamente all’art. 363 c.p.c., conferisce facoltà all’Adunanza Plenaria di enunciare il principio di diritto nell’interesse della legge anche quando dichiara il ricorso irricevibile, inammissibile o improcedibile, ovvero l’estinzione del giudizio, purché ritenga la questione di particolare importanza.

Appare, quindi, evidente che la regola giuridica enunciata dall’Adunanza Plenaria venga comunque in rilievo nei giudizi futuri aventi ad oggetto casistiche omologhe.

Facendo un parallelo con il processo civile, sono oramai in molti nell’ambito della dottrina processualcivilistica ad evidenziare, con opinioni pur diverse, la grande enfasi data – con le riforme susseguitesi negli anni – al ruolo nomofilattico della Cassazione nell’affermazione di principi di portata generale applicabili in casi simili.

Tale tendenza sembra permeare, in verità, e in termini forse anche più incisivi, il sistema processuale amministrativo. Il ruolo dell’Adunanza Plenaria è parimenti di fondamentale rilevanza, in quanto impone alle Sezioni semplici del Consiglio di Stato che intendano discostarsi da un principio di diritto già espresso una successiva rimessione all’Adunanza e incide certamente a cascata sugli orientamenti dei tribunali amministrativi regionali.

5.Il self restraint della Cassazione: riflessioni

Se, quindi, è fuor di dubbio che il principio di diritto dell’Adunanza Plenaria sia dotato di una certa efficacia anche al di fuori del procedimento nell’ambito del quale è stato pronunciato, non sembra peregrino affermare che la Corte di Cassazione avrebbe potuto accedere a delle considerazioni ulteriori in merito alla questione che le era stata proposta.

Infatti è pure noto – e tanti sono gli esempi a tal proposito – che, nell’ambito del ricorso straordinario per cassazione, i requisiti della decisorietà e della definitività sono stati negli anni variamente configurati ed interpretati nel panorama della giurisprudenza della Corte, spesso in ragione della valutazione del caso concreto.

Difatti, è la stessa Corte a sostenere in sentenza che comunque le censure proposte “potranno essere indirizzate, se del caso verso la sentenza della sezione remittente a conclusione del giudizio di appello qualora, ad avviso della ricorrente, restino confermate (in tutto o in parte) le doglianze già formulate nei confronti della sentenza dell’Adunanza Plenaria”.

In un precedente passaggio, chiarisce però che “il giudizio di appello non è concluso ma in fieri, spettando alla sezione remittente […] anche la decisione degli eventuali altri motivi di appello, […] con esito in astratto potenzialmente favorevole alla ricorrente” e che “lo stesso interesse della società ricorrente all’impugnazione potrebbe venir meno nel caso in cui il vincolo preliminare nascente dalle proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico venga (o sia venuto) a cessare qualora il relativo procedimento non si concluda neppure nel termine di 180 giorni decorrente dalla data di pubblicazione della sentenza dell’Adunanza Plenaria”.

Esito che, prospettabile con riferimento al singolo caso, avrebbe con tutta probabilità reso comunque opportuna una pronuncia delle Sezioni Unite sul tema, stante la predetta efficacia – quantomeno persuasiva – del principio di diritto nei futuri giudizi aventi questioni analoghe.

A questo proposito, sembra doveroso evidenziare che la censura proposta potrebbe ad ogni modo esulare dal concetto di “motivi inerenti alla giurisdizione” di cui all’art. 111, co. 8, Cost. come interpretato alla luce della nota sentenza della Corte Costituzionale 18 gennaio 2018, n. 6.

Si rammenta, infatti, che in tale sede la Corte ha definitivamente acclarato che il sindacato della Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione può essere ricollegato esclusivamente alle ipotesi di sconfinamento dai limiti esterni della giurisdizione, esulando da tale perimetro gli errores in iudicando o in procedendo attinenti ai limiti interni della giurisdizione.

In questo senso, la Corte di Cassazione avrebbe potuto (e forse potrà) altresì dichiarare inammissibile il ricorso in quanto la società ricorrente non avrebbe realmente prospettato un vizio relativo alla disciplina del riparto della giurisdizione, bensì un cattivo esercizio della stessa.

In altri termini, indipendentemente da ogni valutazione circa il principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria e nel pieno rispetto del ruolo di vertice ad essa attribuito dall’ordinamento nell’ambito della giustizia amministrativa, altro elemento potenzialmente valorizzabile sarebbe stata la censura oggetto di ricorso, in quanto avente sostanzialmente ad oggetto un errore delle modalità di esercizio della potestas iudicandi.

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