Ottemperanza di chiarimenti e modifica dell’astreinte: tempi duri per la misura coercitiva di cui all’art. 114 c.p.a.

É sempre possibile in sede di c.d. «ottemperanza di chiarimenti» modificare la statuizione relativa alla penalità di mora contenuta in una precedente sentenza d’ottemperanza, ove siano comprovate sopravvenienze fattuali o giuridiche che dimostrino, in concreto, la manifesta iniquità in tutto o in parte della sua applicazione.

Di Arianna Di Bernardo -

A.P. DEL CDS N. 7 DEL 2019

Con la pronuncia segnalata l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato affronta la questione se la statuizione comminatoria di astreinte ex art. 114 c.4 lett. e) c.p.a., contenuta in una precedente sentenza di ottemperanza, possa essere modificata in sede di giudizio sui chiarimenti, ovvero se a tale orientamento interpretativo osti il carattere di irretrattabilità della penalità di mora, necessario affinché essa svolga efficacemente la sua funzione compulsoria.

Il dictum si colloca nel quadro del dibattito sulla natura del ricorso per chiarimenti di cui all’art. 112 c.5 c.p.a. come mero incidente sulle modalità di esecuzione del giudicato o come azione autonoma volta all’accertamento dell’esatto contenuto della sentenza.

Si tratta inoltre di chiarire il regime di stabilità delle decisioni rese nell’ambito di un giudizio tradizionalmente considerato a formazione progressiva qual è quello di ottemperanza, a fronte di un’evoluzione dei fatti non coerente con la prognosi giudiziale formulata ex ante.

Il Collegio muove dall’evidenza fattuale per cui l’applicazione del criterio di quantificazione della penalità di mora stabilito dalla sentenza di ottemperanza, con importi progressivamente crescenti al protrarsi dell’inadempimento, avrebbe condotto ad una somma manifestamente eccedente ogni rapporto con il ritardo nell’adempimento.

In proposito, nel ribadire la tesi della duplice funzione (preventiva a carattere dissuasivo e repressiva postuma a contenuto pecuniario) dell’astreinte, si precisa che il giudice amministrativo deve fare riferimento ai parametri di determinazione di cui all’art. 614-bis c.2 c.p.c., e in particolare al «danno quantificato o prevedibile», inteso come danno da ritardo nell’acquisizione del bene della vita.

Per il Collegio, tali criteri costituiscono espressione di un principio generale dell’ordinamento quale che sia la giurisdizione chiamata ad applicarli; con la conseguenza che sarebbe in corso «un processo di omogeneizzazione» teso a ridurre le differenze tra la penalità di mora ex art. 114 c.p.a. e la misura generale processual-civilistica.

Ciò posto, l’Adunanza plenaria esamina la questione del rapporto tra la sentenza che abbia disposto la penalità di mora e le c.d. sopravvenienze.

Al riguardo si osserva che nell’ambito del giudizio di ottemperanza sono esperibili diverse azioni, tra cui anche le misure accessorie a carattere surrogatorio (come la nomina del commissario ad acta) o compulsorio (come la penalità di mora di cui all’art. 114 c.p.a.).

Secondo il Collegio questi strumenti, in quanto funzionali a garantire il principio di effettività della tutela, possono essere rimodulati dal giudice al mutare della situazione di fatto e rispetto ad essi non è invocabile la nozione di giudicato.

L’assunto è suffragato dalla circostanza che la funzione compulsoria dell’astreinte venga meno quando l’adempimento diventi impossibile per causa non imputabile al debitore.

In tale prospettiva, a seguito dell’insediamento del commissario ad acta, incaricato di adempiere in luogo dell’amministrazione, la misura di coercizione indiretta perderebbe la sua utilità e dovrebbe essere rimossa con effetti ex nunc.

Si osserva inoltre come al giudice dell’ottemperanza spetti il controllo degli atti del commissario e delle misure esecutive a carattere strumentale, rispettivamente in sede di reclamo e di ricorso per chiarimenti.

D’altronde, si tratterebbe di una lettura conforme al dettato dell’art. 114 c.4 lett. e) c.p.a., il quale impone di mantenere la misura entro margini di non manifesta iniquità.

Per effetto della decisione in commento, diventa quindi possibile modificare la statuizione sull’astreinte, contenuta in una precedenza sentenza resa in sede di ottemperanza, qualora si verifichino sopravvenienze tali da dimostrare il carattere iniquo della sua concreta applicazione. A tal fine è possibile ricorrere allo strumento dei chiarimenti; non vengono tuttavia specificati le modalità e i termini della revisione della penalità di mora.

Resta fermo che, contrariamente a quanto prospettato dall’ordinanza di rimessione, la modifica ha carattere irretroattivo: pertanto, essa non può incidere sui crediti già maturati a titolo di astreinte, pena la perdita di effettività della misura.

Scarica il commento in pdf