L’opposizione all’esecuzione nel procedimento di riscossione coattiva: l’art. 57 d.p.r. 602/73 è incostituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 57, comma 1, lett. a), d.p.r. 602/73 nella parte in cui non prevede che, nelle controversie che riguardano gli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento o all’avviso di cui all’art. 50 del medesimo decreto, sono ammesse le opposizioni regolate dall’art. 615 c.p.c.

Di Alessio Bonafine -

Corte cost. 31 maggio, 2018, n. 114

Con la sentenza segnalata la Corte costituzionale ridefinisce, almeno in parte, il sistema rimediale tratteggiato dall’art. 57 d.p.r. 602/73 in materia di opposizioni avverso la riscossione coattiva.

Il dictum all’evidenza postula la disciplina del contenzioso tributario (dettata dal d.lgs. 546/92) e quella della riscossione mediante ruolo (d.lgs. 46/99), estesa a tutte le entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici. In particolare, a rilevare anche ai fini della pronuncia è infatti, quanto alla riscossione coattiva, lo specifico criterio di riparto della giurisdizione tra giudice tributario e giudice (ordinario) dell’esecuzione fissato dall’art. 2 d.lgs. 546/92, ai sensi del quale restano «escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell’avviso di cui all’articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo decreto del Presidente della Repubblica». Per come osserva la stessa Corte, in altri termini, «Viene così tracciata una linea di demarcazione della giurisdizione, posta dalla cartella di pagamento e dall’eventuale successivo avviso recante l’intimazione ad adempiere: fino a questo limite la cognizione degli atti dell’amministrazione, espressione del potere di imposizione fiscale, è devoluta alla giurisdizione del giudice tributario; a valle, la giurisdizione spetta al giudice ordinario e segnatamente al giudice dell’esecuzione».

Con specifico riferimento all’opposizione all’esecuzione o quella agli atti esecutivi nel procedimento di riscossione coattiva, la base normativa è invece offerta dall’art. 57 d.p.r. 602/73, che con un incipit dalla formulazione al negativo stabilisce che «Non sono ammesse: a) le opposizioni regolate dall’articolo 615 del codice di procedura civile, fatta eccezione per quelle concernenti la pignorabilità dei beni; b) le opposizioni regolate dall’articolo 617 del codice di procedura civile relative alla regolarità formale ed alla notificazione del titolo esecutivo».

Al di là del dato letterale appena ricostruito, può dirsi che l’apertura alle opposizioni agli atti esecutivi è piena pure quando riferite alla regolarità formale degli atti della procedura di riscossione. Anche in questi casi, infatti, al di là della formulazione del predetto art. 57, non ricorre alcuna effettiva limitazione alla tutela giurisdizionale atteso che le medesime restano proponibili nell’ambito della giurisdizione del giudice tributario, in ciò offrendo altresì garanzia in termini di tenuta costituzionale.

Lo stesso, però, non può sostenersi anche per le opposizioni all’esecuzione, con le quali si voglia contestare il diritto dell’agente della riscossione a procedere ad esecuzione forzata. L’art. 57, infatti, ammette espressamente solo le opposizioni che attengono alla pignorabilità dei beni escludendo invece tutte le altre. Ed è su questo dato che sono state costruite le censure di illegittimità costituzionale sottoposte alla Corte per violazione, tra gli altri, degli artt. 24 e 113 Cost.

Nell’offrire soluzione a tali prospettazioni la Corte muove dalla considerazione di una duplice valenza applicativa dell’art. 57.

Nella parte in cui esso esclude la contestazione, nelle forme dell’art. 615 c.p.c., del diritto dell’amministrazione finanziaria o dell’agente della riscossione di procedere ad esecuzione forzata andrebbe in effetti raccordato con l’art. 2 d.lgs. 546/92, in forza del quale tali censure non possono dirsi del tutto negate ma solo diversamente veicolate e demandate alla giurisdizione del giudice tributario attraverso il ricorso previsto dall’art. 19 d.lgs. 546/92 avverso «il ruolo e la cartella di pagamento». Sicché, alcun vuoto di tutela del contribuente assoggettato a riscossione esattoriale sarebbe da questo punto di vista riscontrabile, atteso che «questa c’è comunque innanzi ad un giudice, quello tributario».

Piuttosto, la censurabilità della disposizione emerge nella misura in cui la stessa, sulla base di un dato letterale che non pare offrire argomenti nemmeno per sostenere la possibilità di una interpretazione adeguatrice, definisce inammissibile l’opposizione ex art. 615 c.p.c. anche quando la giurisdizione del giudice tributario non sia configurabile, ad esempio perché si operi «a valle dell’area di quest’ultima». Si pensi, tra gli altri, al caso in cui, perfezionata la notifica della cartella di pagamento, il contribuente voglia contestare il diritto a procedere in ragione di una sopravvenuta causa di sua estinzione, quale il ricorso alla cosiddetta rottamazione delle cartelle di pagamento.

In tutte queste ipotesi, evidenzia opportunamente la Corte, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, poiché si è fuori dall’ambito di quella tributaria delineato dall’art. 2 d.lgs. 546/92, e tuttavia, a fronte dell’azione esercitata dal contribuente assoggettato alla riscossione e della sua qualificabilità come opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., «c’è una carenza di tutela giurisdizionale perché il censurato art. 57 non ammette siffatta opposizione innanzi al giudice dell’esecuzione e non sarebbe possibile il ricorso al giudice tributario perché, in tesi, carente di giurisdizione. Né questa carenza di tutela giurisdizionale sarebbe colmabile con la possibilità dell’opposizione agli atti esecutivi laddove la contestazione della legittimità della riscossione non si limiti alla regolarità formale del titolo esecutivo o degli atti della procedura».

E’ per queste ragioni che il dettato dell’art. 57 finisce per esporsi, nell’iter motivazionale della pronuncia in esame, alla violazione del diritto alla tutela giurisdizionale riconosciuto dagli artt. 24 e 113 Cost., e conseguentemente alla dichiarazione di illegittimità costituzionale «limitatamente alla parte in cui non prevede che, nelle controversie che riguardano gli atti dell’esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento o all’avviso di cui all’art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973, sono ammesse le opposizioni regolate dall’art. 615 cod. proc. civ.».

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