La tutela contro i licenziamenti nel pubblico impiego. Profili sostanziali e processuali

Di Andrea Mengali -

Sommario. 1. Brevi cenni storici. – 2. Cosa cambia dal punto di vista sostanziale con la c.d. “sanzione unica”. – 3. Cosa cambia dal punto di vista processuale. – 4. Cenni alla c.d. teoria della prospettazione.[1]

1.  All’indomani dell’entrata in vigore della L. 92.12 si è discusso se l’art. 18 riformato trovasse applicazione nell’ambito del pubblico impiego privatizzato oppure se dovesse continuare ad applicarsi l’art. 18 pre – riforma.

La tesi favorevole all’applicazione della norma, come riformata, argomentava perlopiù sul fatto che il rinvio di cui all’art. 51, comma 2, D.lgs 165/01 dovesse essere considerato come rinvio mobile.

Tuttavia vi era anche chi aveva osservato che, comunque, il licenziamento nel pubblico impiego avrebbe dovuto considerarsi nullo per contrarietà a norme imperative, applicandosi pertanto il primo comma dell’art. 18 “post – Fornero” e quindi, di fatto, le stesse conseguenze (reintegra) previste in base alla disciplina previgente.

La tesi contraria faceva leva, prevalentemente, su argomenti sistematici che avrebbero dovuto condurre a ritenere incompatibile l’opzione per una tutela meramente indennitaria con la disciplina del pubblico impiego seppur privatizzato[2].

Inoltre si faceva riferimento ai commi 7 e 8 dell’art. 1 L. 92/12, evocanti un futuro intervento normativo funzionale all’”armonizzazione della disciplina relativa ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche”.

Ulteriori problemi ha posto la legge c.d. sulle tutele crescenti. La questione, ormai non più attuale, era sorta per la mancanza di una espressa previsione tanto di inclusione quanto di esclusione del pubblico impiego dall’ambito di applicazione del D.lgs. n. 23/2015, silenzio suscettibile di opposte interpretazioni.

            Uno degli argomenti a sostegno della tesi restrittiva era dato dalla lettera dell’art. 1 comma 1 del D.lgs n. 23/15 in discorso, che riferendosi, quanto all’ambito di applicazione, alle categorie degli operai, degli impiegati e soprattutto dei quadri (categoria sconosciuta all’impiego pubblico privatizzato) pareva riferirsi al solo impiego privato.

Anche in questo caso si portavano, e a maggior ragione, argomenti sistematici quanto all’inconciliabilità della nuova normativa, modulata sulle esigenze del lavoro privato, con le disposizioni di cui al d.lgs. n. 165 del 2001.

La tesi estensiva, invero minoritaria, non poteva che basarsi sulla mancanza di una espressa previsione di esclusione del pubblico impiego dall’ambito di applicazione del D.lgs. n. 23/2015.

Dal punto di vista processuale, prima della riforma del 2017 (di cui al D.lgs n. 75/17, su cui infra), non vi erano dubbi, salvo ritenere ratione temporis (cioè per i lavoratori assunti dopo il 6 marzo 2015) applicabile la legge c.d. sulle tutele crescenti, sull’applicazione del rito di cui all’art. 1, commi 47 ss. L. 92/12.

Come confermato dalla Suprema Corte (cfr. Cass. 9 giugno 2016, n. 11868), infatti, restava “fuori dal tema dibattuto […] l’indiscutibile immediata applicazione alle impugnative dei licenziamenti adottati dalle pubbliche amministrazioni del nuovo rito, in primo grado ed in sede di impugnazione, quale disciplinato dalle norme in disamina, nulla ostando nè nelle previsioni della L. n. 92 del 2012 (art. 1, commi 48 e seguenti) nè nel corpo normativo di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001 ed anzi militando, per la generale applicazione ad ogni impugnativa di licenziamento ai sensi dell’art. 18 S.L., la espressa previsione dell’art. 1, comma 47 della legge del 2012”.

Tutto ciò fino a quando il legislatore del 2017, con il D.lgs n. 75/17, intervenendo sull’art. 63 T.U. del pubblico impiego, non ha previsto un nuovo regime speciale di tutela contro i licenziamenti, disponendo che “il giudice adotta, nei confronti delle pubbliche amministrazioni, tutti i provvedimenti, di accertamento, costitutivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati. Le sentenze con le quali riconosce il diritto all’assunzione, ovvero accerta che l’assunzione è avvenuta in violazione di norme sostanziali o procedurali, hanno anche effetto rispettivamente costitutivo o estintivo del rapporto di lavoro. Il giudice, con la sentenza con la quale annulla o dichiara nullo il licenziamento, condanna l’amministrazione alla reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro e al pagamento di un’indennità risarcitoria commisurata all’ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto corrispondente al periodo dal giorno del licenziamento fino a quello dell’effettiva reintegrazione, e comunque in misura non superiore alle ventiquattro mensilità, dedotto quanto il lavoratore abbia percepito per lo svolgimento di altre attività lavorative. Il datore di lavoro è condannato, altresì, per il medesimo periodo, al versamento dei contributi previdenziali e assistenziali.”

 

2.Il nuovo regime garantisce indubbi vantaggi al dipendente pubblico rispetto ai dipendenti del settore privato. Tuttavia, come è stato giustamente osservato, ciò non è vero in assoluto, poiché, se è vero che iI dipendente pubblico ha sempre diritto alla reintegra in caso di licenziamento invalido:

– è però svantaggiato in caso di licenziamento nullo o discriminatorio, per il quale, applicando l’art. 18 post – Fornero, avrebbe avuto il diritto alla reintegra piena senza il limite delle 24 mensilità.

– è inoltre svantaggiato in caso di vizi formali (salvo che non ne risulti irrimediabilmente compromesso il diritto di difesa), alla luce del dettato dell’art. 55 bis comma 9 tre T.U. P.I., secondo cui “la violazione dei termini e delle disposizioni sul procedimento disciplinare previste dagli articoli da 55 a 55-quater, fatta salva l’eventuale responsabilità del dipendente cui essa sia imputabile, non determina la decadenza dall’azione disciplinare né l’invalidità degli atti e della sanzione irrogata, purché non risulti irrimediabilmente compromesso il diritto di difesa del dipendente, e le modalità di esercizio dell’azione disciplinare, anche in ragione della natura degli accertamenti svolti nel caso concreto, risultino comunque compatibili con il principio di tempestività. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 55-quater, commi 3-bis e 3-ter, sono da considerarsi perentori il termine per la contestazione dell’addebito e il termine per la conclusione del procedimento[3].

3. Con riferimento al rito applicabile, ad un primo esame si potrebbe essere indotti ad argomentare nel modo che segue: prevedendosi una tutela reintegratoria, rimanendo senz’altro esclusa la disciplina di cui alla c.d. legge sulle tutele crescenti (che si sarebbe trascinata a sé l’applicazione del rito ordinario), la conseguenza sarebbe quella dell’applicabilità del rito di cui ai commi 47 ss. L. 92/12.

Ciò soprattutto se si ritiene, guardando più alla sostanza che alla forma, che nel pubblico impiego continui “ad applicarsi l’art. 18 nella versione anteriore alle modifiche del 2012 e del 2015”.

In altre parole, leggendo la riforma del 2017 in chiave storica, siccome precedentemente si dibatteva se dovesse applicarsi al licenziamento nel pubblico impiego la legge Fornero o meno, le tutele crescenti o meno, e la Suprema Corte aveva affermato l’applicabilità dell’art. 18 pre – Fornero e, quanto alla Legge 92/12, solo il rito di cui ai commi 47 ss. dell’art. 1, allora, avendo disciplinato la tutela sostanziale analogamente all’art. 18 pre – Fornero, automaticamente avrebbe dovuto essere confermata anche l’interpretazione in punto di rito applicabile.

La predetta interpretazione appare tuttavia, ad un più approfondito esame, non corretta.

Difatti la novella del 2017 ha individuato, in materia di licenziamenti nel pubblico impiego, una tutela speciale e derogatoria delle norme comuni, che, anche se corrisponde (pur con alcune differenze), nella sostanza, alla disciplina di cui all’art. 18 pre – Fornero, non trova con l’art. 18 L. 300/70 alcun corrispondenza dal punto di vista formale.

In altre parole, poiché il rito Fornero si applica solo alle controversie in cui si invoca non (genericamente) una tutela reintegratoria ma, invece, specificamente, l’art. 18 della L. 300/1970, nel pubblico impiego, dove quella disposizione non trova più applicazione, non troverà più asilo neanche il rito di cui all’art. 1 commi 47 ss. L. 92/12[4]; viceversa il rito applicabile sarà quello “ordinario” del lavoro di cui agli artt. 409 ss. c.p.c.

4. Quid juris se, nonostante quanto evidenziato, l’impiegato pubblico licenziato impugna il recesso chiedendo tutela ai sensi dell’art. 18 St. Lav.?

Valorizzando il principio dell’unicità[5] dell’impugnazione del licenziamento, si ritiene che non si debba concludere per il rigetto della domanda, ma che il giudice, laddove ne ricorrano i presupposti, debba accordare la tutela prevista dalla legge applicabile (art. 63 T.U. pubblico impiego).

Sotto il profilo del rito, si potrebbe essere tentati di concludere che, sulla base della c.d. teoria della prospettazione[6], sia corretta, basandosi su quanto afferma l’attore, la scelta per il rito Fornero.

Anche in questo caso si tratta di una suggestione: difatti, nella misura in cui il presupposto in base al quale si determina la competenza (o il rito) non rileva anche ai fini del merito (e in questo caso l’applicabilità o meno dell’art. 18 St. Lav. non rileverebbe ai fini del merito, se il giudice, come detto, a prescindere dalla norma applicabile, può comunque accordare la tutela – reintegratoria – richiesta), spetta al giudice (laddove si tratti di questione rilevabile d’ufficio, come nel caso di errore sulla scelta del rito) verificarne la sussistenza[7]. A maggior ragione ciò è vero in questo caso, dove il presupposto che determina il rito non è un elemento di fatto ma di diritto (l’applicabilità al licenziamento del dipendente pubblico dell’art. 18 St. Lav.)[8].

Pertanto la scelta del rito Fornero sarebbe in ogni caso errata, con il relativo annoso problema delle conseguenze dell’errore sul rito, che ad ogni modo, anche laddove si voglia escludere (nel silenzio della legge) la possibilità della conversione, non porterà, secondo l’interpretazione prevalente, all’inammissibilità tout court del ricorso, facendosi (perlomeno) salvi gli effetti sostanziali della domanda[9].

[1] Il presente commento è tratto dalla relazione tenuta dall’Autore in occasione del Convegno organizzato dal Centro Nazionale Studi di Diritto del Lavoro Domenico Napoletano – Sezione Liguria, e dalla Scuola Superiore della Magistratura tenutosi a Genova il 22 marzo 2019.

[2] Cfr. sul punto V. Luciani, Il licenziamento illegittimo del dipendente pubblico e la tutela reintegratoria universale, in M. Esposito, V. Luciani, A. Zoppoli, La riforma dei rapporti di lavoro nelle pubbliche amministrazioni, Torino, 2018, 397 ss., spec. 399 s. e 402 ss.

[3] Cfr. V. Luciani, Il licenziamento illegittimo del dipendente pubblico e la tutela reintegratoria universale, cit., 397 ss.

[4] In senso conforme V. Luciani, op. cit., 408.

[5] Cfr. da ultimo Cass. 30 settembre 2016, n. 19557, secondo cui, chiesta la tutela ai sensi dell’art. 18 St. Lav., “se all’esito dell’istruttoria dovesse emergere l’applicabilità della sola tutela cd. obbligatoria di cui alla L. n. 604 del 1966, art. 8, il giudice dovrà pronunciarsi su di essa […]In tal senso milita […] il principio generale di unicità della domanda di impugnazione del licenziamento, nel senso che essa è pur sempre unica e inscindibile, a prescindere dal tipo di tutela che, all’esito del giudizio, il giudice riterrà di accordare. Infatti unico ne è l’oggetto, ossia il bene della vita che si vuole soddisfare, unico è il fatto costitutivo invocato a sostegno della domanda, identiche sono le parti. E se la domanda è unica, essa non può essere oggetto di differenti giudizi a seconda del tipo di provvedimento giurisdizionale richiesto. Diversamente opinando, rigettata la domanda di reintegra nel posto di lavoro a cagione della ravvisata legittimità del licenziamento, il lavoratore potrebbe nuovamente adire il giudice impugnando lo stesso recesso già giudicato fra le medesime parti come legittimo, ma chiedendo la sola tutela obbligatoria”. In dottrina cfr. F.P. Luiso, in F.P. Luiso – R. Tiscini – A. Vallebona, La disciplina sostanziale e processuale dei licenziamenti, Torino, 2013, spec. 66.

[6] Per un’applicazione proprio relativamente al rito Fornero cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 30/09/2016, n. 19557, secondo cui “come avviene per ogni questione di rito o di competenza, anche l’individuazione dell’applicabilità o meno del rito di cui alla L. n. 92 del 2012, art. 1, commi 48 e ss., non è secundum eventum litis, ossia non dipende dall’esito dell’istruttoria e dalla decisione, ma deriva dalla domanda, di guisa che, ove il lavoratore impugni un licenziamento chiedendo l’applicazione della tutela di cui alla L. n. 300 del 1970, art. 18, il rito sarà quello cd. Fornero”. In tema cfr. D. Buoncristiani, Estromissione del socio lavoratore: quale tutela? – Il Commento, in Società, 2015, 5, 578.

[7] Cfr. F.P. Luiso, Diritto processuale civile, 9° Ed., I, Milano, 92. Non appare contrario a questa impostazione il precedente di legittimità del 2016, citato nelle note precedenti, che pure conclude in senso opposto nel caso della domanda di tutela ai sensi dell’art. 18 St. Lav. a fronte della quale il giudice, non ravvisandone i presupposti, accerti che cionondimeno sussistano quelli della tutela obbligatoria ai sensi della L. 604/1966 (ratione temporis applicabile) – secondo la Cassazione il giudice può comunque decidere nell’ambito del rito Fornero prescelto dal ricorrente in base alla tutela invocata nella propria domanda. In quel caso, infatti, il presupposto rilevante per la scelta del rito rileva anche per il merito, poiché in difetto dei relativi presupposti non verrà accordata la tutela reintegratoria richiesta, con ogni conseguenza anche in punto di spese di lite. Inoltre, in quel caso, non basandosi sulla teoria della prospettazione (ma sull’opposta teoria dell’accertamento), occorrerebbe un accertamento di fatto (per es., relativamente ai requisiti dimensionali dell’azienda datrice di lavoro) per stabilire se ricorrano o meno i presupposti per la tutela “forte”. Nel caso oggetto del nostro esame, invece, che si applichi l’art. 18 (pre – Fornero) o l’art. 63 D.lgs 165/01, la tutela sarà comunque quella reintegratoria, con la conseguenza che la corretta individuazione della norma da applicare non avrebbe alcuna conseguenza nel merito ma determinerebbe soltanto la scelta del rito, che sarebbe rimessa all’arbitrio della parte, ciò che il principio esposto (secondo cui quando l’elemento che determina la competenza – o il rito – non rileva anche ai fini del merito la prospettazione dell’attore non è sufficiente a radicarla, principio che costituisce ratio di norme come l’art. 14, comma 2 o 38, comma 4, c.p.c.) intende evitare; inoltre, per verificare la sussistenza degli elementi determinanti il rito applicabile, è sufficiente la corretta sussunzione della fattispecie concreta sotto la norma applicabile (l‘art. 63 T.U. pubblico impiego) e non sono invece necessari accertamenti in fatto.

[8] Soccorre da ultimo l’interpretazione della Suprema Corte secondo la quale, per ovviare all’abuso che la teoria della prospettazione potrebbe determinare in termini di c.d. forum shopping, va posto un limite alla stessa per il caso in cui risulti evidente che “la prospettazione dell’attore costituisce mero artificio verbale, tendente a portare la causa davanti a un giudice diverso da quello naturale”, cfr. Cass. n. 25237/2014 (il principio è espresso in materia di competenza, ma deve ritenersi applicabile anche al rito, per ovviare alla possibilità che, al di fuori dai casi previsti dalla legge, il rito possa essere scelto dalla parte a propria discrezione).

[9] In tema D. Buoncristiani, Erronea scelta del rito nell’impugnazione del licenziamento: conseguenze e rimedi, in Riv. dir. proc., 2014, 1382 ss.; se si vuole A. Mengali, Riflessioni sull’opportunità di un rito speciale per l’impugnazione dei licenziamenti, www.judicium.it. 2018.

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