La sorte dei termini di prescrizione e decadenza nella legislazione emergenziale Covid‑19.

Di Filomena Santagada -

Per contrastare l’emergenza epidemiologica da Covid-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria, nell’arco temporale di due mesi, si sono succeduti diversi interventi normativi relativi alla giustizia civile, penale, tributaria e militare, recanti disposizioni solo in parte coordinate[1]. In questa sede, ci si soffermerà soltanto su alcuni dubbi interpretativi relativi alle norme dettate per la giustizia civile, ingenerati dalla consecuzione “alluvionale” della legislazione d’urgenza.

Prendendo le mosse dal D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, nella L. 24 aprile 2020, n. 27[2], l’art. 83, oltre a disporre, dal 9 marzo al 15 aprile 2020 [d’ora in poi 11 maggio 2020, per effetto della modifica introdotta dall’art. 36, comma 1, D.L. 8 aprile 2020, n. 23[3]], il rinvio d’ufficio delle “udienze dei procedimenti civili …” a data successiva all’11 maggio 2020 (comma 1), stabilisce altresì che, nel medesimo arco temporale, “è sospeso il decorso dei termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti civili e penali. Si intendono pertanto sospesi, per la stessa durata, i termini stabiliti … per la proposizione degli atti introduttivi del giudizio e dei procedimenti esecutivi, per le impugna­zioni e, in genere, tutti i termini procedurali” (comma 2).

La norma, come formulata, facendo riferimento alla sospensione dei termini stabiliti “per la proposizione degli atti introduttivi del giudizio e dei processi esecutivi, per le impugnazioni e, in genere, tutti i termini procedurali”, pone all’interprete i medesimi dubbi sorti in relazione all’art. 1, comma 1, L. 7 ottobre 1969, n. 742, relativi all’applicabilità della sospensione feriale anche ai termini che non sono endoprocessuali[4], ma riguardano comunque il processo, in quanto connessi all’esercizio di un diritto sostanziale. Il riferimento corre, in particolare, ai termini di decadenza e di prescrizione (di natura extraprocessuale) relativi all’instaurazione del processo, che non possono essere interrotti da una diffida o da altro atto stragiudiziale, ma richiedono necessariamente la proposizione della domanda giudiziale. Si pensi, ad esempio, ai termini di decadenza rispettivamente previsti dall’art. 1137, comma 2, c.c., e dall’art. 2377, comma 6, c.c. per l’impugnazione delle deliberazioni assembleari condominiali e delle società per azioni, a quelli indicati dall’art. 2287, comma 2, c.c. per l’opposizione all’esclusione del socio di società di persone, dall’art. 2479-ter, comma 1, c.c. per l’impugnazione delle decisioni dei soci di società a responsabilità limitata, dagli artt. 2503, comma 2, e 2506-ter, comma 5, c.c. per l’opposizione alla fusione e alla scissione da parte dei creditori[5], dall’art. 244, commi 1 e 2, c.c. per la proposizione dell’azione di disconoscimento di paternità, e dall’art. 6, L. 15 luglio 1966, n. 604 per l’impugnazione dei licenziamenti individuali, nonché al termine di prescrizione dell’azione revocatoria che, secondo un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, può essere interrotto soltanto con la proposizione della domanda giudiziale[6].

La qualificazione “procedurale” attribuita al termine per “la proposizione degli atti introduttivi del giudizio”, che ai sensi del richiamato art. 83, comma 1, D.L. n. 18/2020 è sospeso,  induce il dubbio che il legislatore abbia inteso riferirsi a fattispecie diverse rispetto a quelle richiamate, ossia ai termini perentori (di natura processuale) previsti per la proposizione di atti introduttivi nell’ambito di un processo già iniziato, come, ad esempio, quelli previsti dall’art. 669-octies, commi 1 e 2, c.p.c. perl’introduzione del giudizio di merito a seguito della concessione di un provvedimento cautelare di natura conservativa; dagli artt. 616 e 617, comma 2, c.p.c. per la proposizione del giudizio di merito, dopo l’iniziale fase preliminare, delle opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi; e, ancora, dall’art. 703, comma 4, c.p.c., per la prosecuzione del giudizio di merito, una volta espletata la fase sommaria, nell’ambito dei procedimenti possessori.

Ciò a maggior ragione se si considera che il D.L. 2 marzo 2020, n. 9[7], all’art. 10, limitatamente ad alcuni specifici circondari di Tribunale (segnatamente quelli di Lodi e Rovigo), cui appartengono i comuni ricompresi nella prima c.d. zona rossa, originariamente circoscritta ad alcune zone di Lombardia e Veneto dal d.P.C.M. 1° marzo 2020, oltre a disporre, dal 2 marzo al 31 marzo 2020, il rinvio d’ufficio delle udienze[8] e la sospensione dei termini per “il compimento di qualsiasi atto processuale, comunicazione e notificazione” (comma 2, lett. a) e b) [9], prevedeva espressamente, dal 22 febbraio al 31 marzo, per i soggetti residenti alla data di entrata in vigore del provvedimento nei richiamati comuni, la sospensione del “decorso dei termini perentori, legali e convenzionali, sostanziali e processuali, comportanti prescrizioni e decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, nonché dei termini per gli adempimenti contrattuali” (comma 4)[10].

La mancata riproposizione di una previsione analoga sia nel D.L. 8 marzo 2020, n. 11[11], recante disposizioni generali relative allo svolgimento dell’attività giudiziaria su tutto il territorio nazionale[12], sia nel successivo D.L. n. 18/2020, deporrebbe nel senso di ritenere esclusi dal perimetro della sospensione dei termini disposta dall’art. 83, comma 2, D.L. n. 18/2020 i termini (di natura sostanziale) di decadenza e prescrizione relativi all’introduzione del processo, che non possono essere interrotti da un atto stragiudiziale, ma richiedono necessariamente la proposizione di una domanda giudiziale.

Invero, alla luce di un esame complessivo delle norme recate dal richiamato art. 83, D.L. n. 18/2020, una simile opzione interpretativa[13], rapidamente attinta dal dato testuale del comma 2, non sembra persuasiva.

È appena il caso di osservare, infatti, che l’art. 83, comma 8, D.L. n. 18/2020, seppur con una formula che si stenta a riempire di effettivo significato[14], “per il periodo di efficacia dei provvedimenti di cui al comma 7 che precludano la presentazione della domanda giudiziale[15], prevede espressamente la sospensione della “decorrenza dei termini di prescrizione e decadenza” dei diritti che non possono essere esercitati per effetto dei provvedimenti medesimi[16]. I provvedimenti richiamati dalla norma sono quelli aventi ad oggetto le misure organizzative che possono essere adottate, nel periodo 12 maggio[17] – 30 giugno[18] (ossia nella “Fase 2” degli interventi urgenti[19]), dai capi degli uffici giudiziari per consentire la trattazione degli affari giudiziari nel rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie dettate per prevenire la diffusione del virus, al fine di evitare assembramenti all’interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone, e che, a loro volta, impediscono la proposizione della domanda giudiziale. Ebbene, stante tale previsione che, sia pure a determinate condizioni, prevede la sospensione del decorso dei termini di prescrizione e decadenza nel periodo successivo alla cessazione della sospensione ex lege dei termini processuali ed include i termini extraprocessuali relativi alla proposizione di azioni giudiziarie, non è pensabile che nelle more di tale sospensione, per definizione più incisiva ed estesa, dal 9 marzo all’11 maggio, i predetti termini non siano sospesi.

Questo argomento sistematico, unitamente ad alcuni spunti ricavabili dalla Relazione illustrativa[20], induce a ritenere che la sospensione dei termini “per la proposizione degli atti introduttivi del giudizio”, ancorché qualificati procedurali dall’art. 83, comma 2, si riferisca senz’altro anche a quelli di decadenza e di prescrizione che, pur non essendo endoprocessuali, riguardano comunque il processo, in quanto connessi all’esercizio di un diritto sostanziale.

Tale opzione interpretativa è ulteriormente corroborata dall’orientamento che, sotto la spinta di una serie di interventi della Consulta, si è andato affermando nella giurisprudenza ordinaria, volto ad estendere la sospensione feriale ad alcuni termini di decadenza previsti per l’esercizio dell’azione.

Su tale aspetto merita segnalare che, a seguito delle ripetute pronunce della Corte costituzionale rese in relazione al termine d’impugnazione delle delibere dell’assemblea condominiale (art. 1137 c.c.)[21], a quello d’impugnazione delle delibere del consiglio provinciale degli architetti[22] e a quello per le opposizioni alla stima dell’indennità di espropriazione[23], che hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 L. n. 742/1969 per violazione dell’art. 24 Cost., nella parte in cui non dispone che la sospensione feriale ivi prevista si applichi ai termini soprarichiamati, la giurisprudenza[24], sia di merito sia di legittimità, ha abbandonato l’iniziale posizione, volta a considerare i termini in questione di natura sostanziale, con conseguente inapplicabilità della sospensione feriale, e ha affermato una tesi più liberale, coerente con il principio costituzionale di effettività della tutela giurisdizionale, che assoggetta al regime proprio dei termini processuali anche i ristretti termini iniziali previsti per l’esercizio di azioni costitutive volte all’annullamento di atti tipicamente sostanziali[25], allorché la proposizione della domanda costituisca l’unico rimedio esperibile per la tutela del diritto che si assume leso[26]. Tale “complessiva rimeditazione interpretativa da parte della giurisprudenza ordinaria”, che rifacendosi al medesimo iter logico della Corte costituzionale, è direttamente intervenuta in via adeguatrice nei singoli casi concreti, ha successivamente indotto quest’ultima[27] a ritenere superata l’esigenza di ulteriori declaratorie di incostituzionalità e ad ammettere l’applicabilità diretta della disciplina della sospensione feriale ai ristretti termini, sostanziali e processuali al tempo stesso[28] o, se più piace, sostanziali a rilevanza processuale[29], stabiliti per l’instaurazione del processo, quando la decadenza ad essi correlata può essere evitata solo attraverso la proposizione della domanda giudiziale.

Sulla base della richiamata interpretazione sistematica dei commi 2 e 8 D.L. n. 18/2020, la sospensione dei termini riguarda sia quelli di decadenza, di cui si è fin qui detto, sia quelli di prescrizione che, al pari dei primi, possono essere interrotti solo con la proposizione della domanda giudiziale[30]. L’espresso riferimento alla sospensione della “decorrenza dei termini di prescrizione” nell’ambito dell’art. 83, comma 8, relativamente alla “Fase 2” degli interventi urgenti, impone di ritenere che lo stesso valga anche nel periodo di sospensione ex lege della decorrenza di tutti i termini di cui al comma 2 del medesimo articolo. La prevista sospensione dei “termini stabiliti … per la proposizione degli atti introduttivi del giudizio” riguarda, infatti, qualsiasi termine entro il quale il processo deve essere necessariamente introdotto, non essendo concessa al titolare alcuna altra forma di tutela del proprio diritto se non il compimento di un atto d’impulso processuale che valga, a seconda dei casi, ad impedire la decadenza o a interrompere la prescrizione[31].

Sotto quest’ultimo profilo, il legislatore dell’emergenza ha replicato, anche se con qualche restrizione, le scelte effettuate in altri provvedimenti emanati in occasione di calamità naturali[32] e nel precedente D.L. n. 9/2020[33] con portata limitata ai soggetti residenti nei comuni ricompresi nella prima c.d. zona rossa, discostandosi, invece, dall’orientamento giurisprudenziale formatosi sul punto.

La S.C., infatti, ha escluso l’assoggettabilità alla sospensione feriale prevista dall’art. 1 L. n. 742/1969 del termine quinquennale di prescrizione per proporre l’azione revocatoria ex art. 67 L. Fall.[34], benché la domanda giudiziale sia nel caso l’unico strumento per provocarne l’interruzione, in quanto la mancata sospensione di tale termine – di prescrizione e non di decadenza – tutt’altro che breve, in relazione alla vicinanza o al decorso del periodo feriale, non crea alcun nocumento alla tutelabilità della situazione sostanziale[35]. In altri termini, secondo la richiamata pronuncia, la sospensione feriale può operare per i termini (di natura sostanziale e processuale) di decadenza, che per loro natura sono brevi, ma non per quelli di prescrizione, poiché, essendo normalmente di lunga durata, rispetto ad essi “non v’è ragione di modificare il loro corso normale e alterare o turbare i rapporti giuridici ai quali si riferiscono”.

A parte la fallacia del riferimento alla durata del termine quale criterio distintivo[36] tra decadenza e prescrizione[37], in ogni caso la limitazione della sospensione feriale ai soli termini qualificati brevi, in assenza di indicazioni o criteri che ne consentano un’individuazione certa, introdurrebbe un elemento d’incertezza, che presterebbe il fianco a soluzioni arbitrarie e mutevoli, non potendosi ritenere ben definita e sicura la linea di demarcazione fra termini brevi e termini che tali non sono[38]. Tali considerazioni, unitamente all’esigenza di sospendere le attività processuali onde ridurre le forme di contatto personale che favoriscono il propagarsi dell’epidemia, hanno verosimilmente indotto il legislatore ad estendere il perimetro della sospensione dei termini a tutte le fattispecie, di decadenza o di prescrizione, in cui, essendo la proposizione della domanda giudiziale l’unica modalità di tutela esperibile, l’impossibilità di proporla per effetto dei provvedimenti adottati avrebbe potuto determinare un effetto gravemente pregiudizievole sulla tutela dei diritti.

Venendo infine agli effetti della sospensione sulle due tipologie di termini (decadenza e prescrizione), anche sotto questo profilo, il testo dell’art. 83, comma 2, è lacunoso. Reiterando parzialmente l’analoga formula dell’art. 1 L. n. 742/1969, si limita a disporre che, “ove il decorso del termine abbia inizio durante il periodo di sospensione, l’inizio stesso è differito alla fine di detto periodo”. Tace invece sulle conseguenze che si verificano quando il termine sia iniziato a decorrere nel periodo antecedente alla sospensione.

Al riguardo, è senz’altro pacifico che, ove il termine sia scaduto nel periodo di sospensione, essendo rimasto il computo medio tempore sospeso, esso riprende a decorrere a far data dalla cessazione della sospensione[39]. Analoga regola vale anche per l’ipotesi in cui la scadenza del termine si collochi dopo la fine della sospensione. Stante il tenore letterale dei commi 2 e 8 dell’art. 83, che fanno rispettivamente riferimento al “decorso” e alla “decorrenza” del termine, si deve ritenere, secondo un orientamento ormai consolidato in giurisprudenza[40], che il decorso del tempo compreso nell’intervallo temporale della sospensione sia soggetto a recupero integrale al termine di esso.

[1] Il riferimento corre al D.L. 2 marzo 2020, n. 9, al successivo D.L. 8 marzo 2020, n. 11, nonché ai DD.LL. più avanti richiamati nel testo, 17 marzo 2020, n. 18 e 8 aprile 2020, 23.

[2] Pubblicata nella G.U. n. 110 del 29 aprile 2020 – Suppl. ord. n. 16.

[3] Tale decreto, senza operare una novellazione espressa, ha prorogato il termine del 15 aprile all’11 maggio e quello del 16 aprile, per l’avvio della “FASE 2”, al 12 maggio. L’art. 36, comma 1, richiamato nel testo, stabilisce espressamente che “Il termine del 15 aprile 2020 previsto dall’art. 83, commi 1 e 2, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 è prorogato all’11 maggio 2020. Conseguentemente il termine iniziale del periodo previsto al comma 6 del predetto articolo è fissato al 12 maggio 2020. Le disposizioni del presente articolo si applicano, in quanto compatibili, ai procedimenti di cui ai commi 20 [di mediazione e negoziazione assistita il cui espletamento è previsto come condizione di procedibilità della domanda giudiziale] e 21 [procedimenti relativi alle commissioni tributarie e alla magistratura militare] dell’art. 83 del decreto-legge n. 18 del 2020”.

[4] Pacificamente si ritiene che la sospensione feriale di cui alla L. 7 ottobre 1969, n. 742 si applichi ai termini “processuali”, ossia propri di un processo già iniziato, ancorché definito in una sua fase (Cass. 13 luglio 1973, n. 2033, in Foro it.,1973, I, c. 2389). Dal coordinamento dell’art. 1 della L. n. 742/1969 e dell’art. 152 c.p.c. si trae infatti la conclusione che termine processuale sia unicamente quella scansione temporale successiva all’instaurazione del procedimento, essendone presupposto la costituzione del rapporto processuale: in dottrina, per l’applicabilità della sospensione feriale ai soli termini endoprocessuali v. Tarzia, Una nuova legge sulla sospensione dei termini processuali nel periodo feriale, in Riv. dir. proc., 1970, p. 92; Martinetto, La sospensione dei termini processuali nel periodo feriale, in Riv. dir. proc., 1966, p. 332. Secondo Corte cost. 13 luglio 1987, n. 255, ai sensi dell’art. 152 c.p.c., sono processuali “i termini che disciplinano gli atti del processo al fine del regolare e corretto esercizio dell’attività giurisdizionale”.

[5] Naturalmente laddove si ritenga, secondo l’indirizzo che sembra prevalere in sede applicativa – che le richiamate opposizioni siano proponibili solo attraverso la proposizione di una domanda giudiziale: in questi termini cfr. per tutti, senza pretesa di completezza, Cera, Termini per l’attuazione della fusione e per l’opposizione alla stessa, in Società, 2006, p. 683 s.; Nigro, La sospensione feriale dei termini e l’opposizione dei creditori nella fusione e scissione: riflessi sull’attività notarile, in Notariato, 2006, p. 138 s.;  C. e R. Santagata,  Fusione-scissione,, in Trattato delle società per azioni diretto da Colombo-Portale, Torino, 2004, VII**, Torino, 2004, p. 527 ss.; Perrino, Commento sub artt. 2503 e 2503-bis c.c., in Niccolini e Stagno d’Alcontres (a cura di), Società di capitali. Commentario, III, Napoli, 2004, p. 1970; in giurisprudenza, sulla natura giudiziale dell’opposizione dei creditori, v. Tribunale di Milano, Sez. impresa, 26 gennaio 2019, in Società, 2019, p. 958; Tribunale di Milano, Sez. impresa, 20 dicembre 2018, in Società, 2019, p. 956; Trib. Milano, Sez. impresa, 20 agosto 2015, in www.tribunaledelleimprese.it; Trib. Roma 18 dicembre 2008, in Foro it., 2009, I, c. 2861; Trib. Brescia 16 gennaio 2006, in Riv. not., 2006, p. 771. Nel senso, invece, che le opposizioni in parola siano esperibili mediante un atto stragiudiziale v. per tutti Oriani, L’opposizione dei creditori della società alla fusione nel quadro dei mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale, 2011, p. 70 ss.; Tardio, Sospensione feriale dei termini processuali in relazione all’opposizione dei creditori ex art. 2503 c.c., in Riv. not., 2006, II, p. 776; Proto Pisani, L’opposizione dei creditori nel nuovo diritto e processo societario, in Foro it., 2004, V, c. 55; in giurisprudenza, nel senso che l’opposizione dei creditori alla fusione sia esperibile sia in forma stragiudiziale sia in forma contenziosa, cfr. Trib. Milano, 10 marzo 2005, in Giur. it., 2005, p. 1655.

[6] In termini, cfr. Cass. 12 settembre 2019, n. 22827, in Banca dati Pluris, e Cass. 15 febbraio 2007, n. 3379, in Banca dati Pluris, in tema di azione revocatoria ex art. 2901 c.c., nonché Cass. 26 luglio 2012, n. 13302, in Fallimento, 2013, p. 764; Cass. 6 agosto 2010, n. 18438, in Fallimento, 2011, p. 630; e Cass. 8 gennaio 2003, n. 58, in Impresa, 2003, p. 501, in tema di revocatoria fallimentare. Sostanzialmente negli stessi termini, con riferimento alla prescrizione acquisitiva, v. Cass. 18 ottobre 2016, n. 21015, in Giur. it., 2017, p. 1055, secondo cui, al fine di impedire l’acquisto per usucapione, costituiscono atti idonei ad interrompere la continuità del possesso soltanto quelli di cui all’art. 2943 c.c., stante il rinvio operato, con riserva di compatibilità, dall’art. 1165 c.c., “cosicché non è consentito attribuire … efficacia [interruttiva] ad atti diversi da quelli stabiliti dalla norma … giacché la tipicità dei modi di interruzione della prescrizione non ammette equipollenti”. Alla luce di ciò, secondo la S.C., è possibile attribuire efficacia interruttiva dell’usucapione solo ad atti che comportino, per il possessore, la perdita materiale del potere di fatto sulla cosa oppure ad atti giudiziali diretti ad ottenere ope iudicis la privazione del possesso nei confronti del possessore usucapiente; tra questi ultimi rientra, ad esempio, la notifica dell’atto di citazione con il quale venga richiesta la materiale consegna dei beni immobili sui quali si vanti un diritto dominicale. Non valgono invece ad interrompere il termine utile per usucapire né gli atti di diffida né quelli di messa in mora (pur essendo tali atti idonei ad interrompere la prescrizione dei diritti di obbligazione), in quanto il possesso si può esercitare anche in aperto contrasto con la volontà del titolare del corrispondente diritto reale (espressamente, in termini, cfr. Cass. 29 luglio 2016, n. 15927, in Banca Dati Pluris; Cass. 31 luglio 2014, n. 17488, in Guida al Diritto, 2014, n. 41, p. 77; Cass. 5 novembre 2010, n. 22599, in Nuova giur. civ. comm., 2011, p. 429 ss.).

[7] Recante Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da Covid‑19, attualmente ancora in corso di conversione in Parlamento (S.1746/XVIII).

[8] Salvo talune espresse eccezioni, previste espressamente al comma 1.

[9] Ai sensi del richiamato art. 10, comma 2, D.L. n. 9/2020, dal 2 marzo al 31 marzo 2020: a) nei procedimenti pendenti presso gli uffici giudiziari dei circondari dei Tribunali, cui appartengono i comuni ricompresi nella prima c.d. “zona rossa”, salve le eccezioni espressamente previste, “sono sospesi i termini per il compimento di qualsiasi atto processuale, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere” nelle regioni cui appartengono i suddetti comuni; b) “in tutti i procedimenti civili, salve le eccezioni espressamente previste, sono sospesi i termini per il compimento di qualsiasi atto processuale, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere” nelle regioni cui appartengono i suddetti comuni.

[10] La richiamata previsione ricalca pedissequamente quanto disposto in altri provvedimenti adottati in occasione di calamità naturali, sempre limitatamente ad alcuni territori: si tratta dell’art. 49, comma 4, del D.L. 17 ottobre 2016, n. 189 recante “Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 2016”, convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229; dell’art. 6, comma 4, del D.L. 6 giugno 2012, n. 74 recante “Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012”, convertito con modificazioni dalla legge 1 agosto 2012, n. 122; e dell’art. 5, comma 3, del D.L. 28 aprile 2009, n. 39 recante “Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile”, convertito con modificazioni dalla legge 24 giugno 2009, n. 77.

[11] L’art. 1 D.L. n. 11/2020 – peraltro già soppresso prima della sua ancora possibile conversione in legge (S.1577/XVIII) dall’art. 83, comma 22, D.L. n. 18/2020 – stabiliva, per il periodo 8 marzo 22 marzo 2020, la sospensione dei “termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti indicati al comma 1”, vale a dire quelli “pendenti presso tutti gli uffici giudiziari” anche quando non fosse stata fissata udienza nel richiamato periodo – come precisato nella Relazione illustrativa – con l’evidente intenzione di mettere in risalto la portata applicativa generale della disposizione. Tale dettato, diverso rispetto a quello dell’art. 1 L. 7 ottobre 1969, n. 742, escludeva senz’altro dall’ambito applicativo della disposizione il “termine perentorio e/o a pena di decadenza per la proposizione di una domanda giudiziale in primo grado”, in quanto non relativo ad un procedimento pendente: così v. Panzarola – Farina, L’emergenza Coronavirus ed il processo civile. Osservazioni a prima lettura, in Giustizia Civile.com, 18 marzo 2020, p. 9.

[12] Facendo peraltro salve, all’art. 1, comma 3, le disposizioni dettate dal D.L. n. 9/2020.

[13] Così invece Lombardi, Sul recente (e caotico) intervento legislativo in materia di giustizia civile, in www.judicium.it, p. 4.

[14] Di previsione non “perspicua” discorre la Relazione dell’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione sul Decreto-legge n. 18 del 2020, in http://www.cortedicassazione.it/cassazione-resources/resources/cms/documents/Rel028-2020_.pdf, p. 12; nonché Panzarola – Farina, L’emergenza Coronavirus ed il processo civile, cit., p. 5, osservando che non è facile individuare in concreto le situazioni in cui, per effetto delle misure organizzative richiamate dalla norma, che costituiscono un numerus clausus, non sia possibile la proposizione della domanda giudiziale. Quand’anche si ipotizzi l’adozione della misura della “limitazione dell’accesso del pubblico agli uffici giudiziari” (art. 83, comma 7, lett. a), non si vede come possa essere preclusa, in conseguenza di essa, la proposizione della domanda giudiziale.

Laddove, infatti, si tratti di processi che iniziano con ricorso, l’art. 83, comma 11, dispone che “dal 9 marzo 2020 al 30 giugno 2020, negli uffici che hanno la disponibilità del servizio di deposito telematico [ossia, Tribunali e Corti d’Appello] anche gli atti e documenti di cui all’art. 16-bis, comma 1-bis, del  decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221 [ossia quelli introduttivi e di costituzione, per i quali il deposito telematico era facoltativo], sono depositati esclusivamente con le modalità previste dal comma 1 del medesimo articolo”. Restano fuori dall’ambito applicativo della norma gli instaurandi processi con ricorso davanti al Giudice di Pace, ove – com’è noto – non opera il processo telematico. In questi casi, tuttavia, nonostante l’eventuale chiusura degli uffici, il deposito del ricorso dovrebbe comunque essere consentito, atteso che il richiamato art. 87, comma 7, lett. a), allorché sia limitato l’accesso agli uffici giudiziari, garantisce comunque “l’accesso alle persone che debbono svolgervi attività urgenti”, e tale è senz’altro la proposizione della domanda giudiziale per far valere un diritto, al fine di impedirne la decadenza o la prescrizione. Si rammenta, anche se con riferimento ad un ambito diverso da quello qui considerato, che l’art. 83, comma 11-bis, introdotto dal Senato in sede di conversione, prevede altresì che “Nei procedimenti civili innanzi alla Corte di cassazione, sino al 30 giugno 2020, il deposito degli atti e dei documenti da parte degli avvocati può avvenire in modalità telematica nel rispetto della normativa anche regolamentare concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici”, previo provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia che accerti l’idoneità e la funzionalità dei servizi. Ciò significa che, al fine di evitare l’improcedibilità del ricorso, ne è consentito, fino al 30 giugno 2020, il deposito telematico.

Quanto ai processi che iniziano con atto di citazione, l’adozione della misura della “limitazione dell’accesso del pubblico agli uffici giudiziari” potrebbe impedire la proposizione della domanda giudiziale, ad esempio, allorché sia disposta una limitazione all’accettazione di atti e non sia d’altro canto possibile per l’avvocato avvalersi della facoltà della notificazione a mezzo pec, perché il destinatario della notifica non ha un indirizzo pec risultante dai pubblici registri, né della notifica diretta a mezzo del servizio postale, poiché privo dell’autorizzazione del Consiglio dell’Ordine richiesta dall’art. 1 L. 21 gennaio 1994, n. 53. Anche in questo caso, peraltro, è da credersi che la salvezza dell’accesso alle persone che debbono svolgere attività urgenti, qual è appunto quella qui considerata, rende di fatto inutile la misura della sospensione dei termini di prescrizione e decadenza.

[15] Il riferimento al comma 7 è stato introdotto in sede di conversione; nel testo originario del D.L. n. 18/2020 vi era il riferimento ai commi 5 e 6, l’uno riferito alle attività giudiziarie che non vengono rinviate né sospese, l’altro riguardante in termini generali le misure organizzative che possono essere disposte dai capi degli uffici nella “FASE 2” degli interventi urgenti. Verosimilmente i riferimenti sono stati reputati inconferenti ed è stato richiamato il comma 7, ove sono indicate tutte le tipologie di misure organizzative che possono essere disposte.

[16] Si osserva peraltro che il legislatore non ha inteso qui reiterare la disposizione recata dall’art. 10, comma 4, D.L. n. 9/2020, disponendo ex lege la sospensione di tutti i termini “comportanti prescrizioni e decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione”, ma ha limitato la sospensione alla sussistenza di due condizioni: a) l’adozione di provvedimenti organizzativi che spettano ai capi degli uffici giudiziari (e solo durante il periodo di loro efficacia); e b) la circostanza che si tratti di diritti che possono essere esercitati esclusivamente mediante il compimento di attività processuali precluse.

[17] Termine originariamente fissato al 16 aprile 2020.

[18] Tanto si ricava dal rinvio al precedente comma 6 contenuto nell’art. 83, comma 7, D.L. n. 18/2020.

[19] Stante il rinvio al comma 7, come risulta dal testo approvato in sede di conversione, si deve ritenere che la disposizione recata dall’art. 83, comma 8, si applichi anche nel periodo 9 marzo – 15 aprile [oggi, 11 maggio 2020], relativamente alle attività giudiziarie non sospese (quelle dell’art. 83, comma 3). Il precedente comma 5 dispone, infatti, che “nel periodo di sospensione dei termini e limitatamente all’attività giudiziaria non sospesa, i capi degli uffici giudiziari possono adottare le misure di cui al comma 7, lettere da a) a f) e h)”.

[20] Ove si legge che “considerata la straordinaria emergenza che l’aggravamento della situazione epidemica in atto sta producendo anche sulla funzionalità degli uffici”, il legislatore, modificando il tenore dell’art. 83, comma 2, rispetto all’art. 1, comma 2, D.L. n. 11/2020, ha inteso dilatare “la sospensione oltre i confini della “pendenza’ del procedimento”, al fine di “neutralizzare ogni effetto negativo che il massivo differimento delle attività processuali avrebbe potuto dispiegare sulla tutela dei diritti per effetto del sostanziale decorso dei termini processuali”.

[21] Corte cost. 2 febbraio 1990, n. 49, in Giur. it., 1990, I, 1, c. 1026.

[22] Corte cost. 29 luglio 1992, n. 380, in Giust. civ., 1992, I, p. 2303.

[23] Corte cost. 13 luglio 1987, n. 255, in Giust. civ., 1987, I, p. 2750; Corte cost. 13 febbraio 1985, n. 40.

[24] Riguardo all’applicabilità della sospensione feriale al termine di cui all’art. 2527 c.c. relativo all’impugnazione giudiziale della delibera di esclusione del socio di società cooperativa, v. Cass. 28 maggio 1991, n. 6041, in Corr. giur., 1991, p. 1235; Cass. 19 luglio 1990, n. 7409, in Banca dati Pluris; Cass. 16 giugno 1990, n. 6097, in Banca dati Pluris. In ordine alla sospensione feriale del termine annuale di decadenza della domanda di disconoscimento della paternità, cfr. Cass. 18 marzo 2016, n. 5423; Cass. 1° febbraio 2016, n. 1868; Cass. 3 luglio 1999, n. 6874, in Famiglia e diritto, 2000, p. 141. Relativamente al termine previsto dall’art. 2377 c.c. per l’impugnazione della delibera dell’assemblea di una società per azioni, v. Cass. 18 aprile 1997, n. 3351, in Giur. comm., 1998, II, p. 333; Trib. Catania 20 febbraio 2010, n. 813, in www.giurisprudenzadelleimprese.it; Trib. Catania 28 gennaio 2010, in Vita notarile, 2010, p. 279; Trib. Milano 9 ottobre 2008, n. 11939, in Banca dati Pluris; Trib. Napoli 3 maggio 2004, in Giur. comm.2005, II, p. 365. Con riferimento al termine di sei mesi previsto dall’art. 157, comma 2, t.u.f., per l’impugnazione, da parte della Consob, della deliberazione di approvazione del bilancio di società quotate, cfr. Trib. Milano 20 dicembre 2007, in Società, 2009, p. 107.

[25] Seguendo la linea interpretativa tracciata dalla Corte costituzionale nelle richiamate pronunce (v. supra nt. 21, 22 e 23), secondo cui  la sospensione s’impone quando la possibilità di agire in giudizio costituisca per il titolare l’unico rimedio per far valere un suo diritto e sia difficile rispettare nel periodo feriale il termine per agire non eccessivamente lungo, vista la necessità di munirsi della difesa tecnica. In senso diverso v. Cass. 3 luglio 1999, n. 6874, cit., che, in relazione all’azione di disconoscimento della paternità naturale (art. 244, comma 2, c.c.), ritenendo la brevità del termine un concetto eminentemente valutativo e, a ben vedere, assai sfuggente, si è affrancata da tale requisito, osservando che, ai fini dell’applicabilità della sospensione feriale, ciò che rileva è soltanto la situazione in cui versa il soggetto che ha necessità di far ricorso all’azione giudiziaria come unico rimedio previsto per la tutela del diritto.

[26] Chiaro è il riferimento, nell’ambito della richiamata giurisprudenza, all’insegnamento di Virgilio Andrioli, secondo cui rientrano nel novero dei termini processuali anche quelli previsti a pena di decadenza per la proposizione dell’azione, laddove l’atto introduttivo del giudizio di primo grado sia l’unico mezzo a disposizione dell’interessato per impedire la decadenza ovvero per interrompere il corso della prescrizione. Tutte le volte in cui “l’atto da compiersi entro un certo termine per evitare la decadenza, è la domanda giudiziale, intesa come esercizio dell’azione in giudizio, non le si può disconoscere la natura di atto processuale sol perché alla funzione introduttiva del processo si affianca l’idoneità a produrre l’effetto sostanziale dell’impedimento della decadenza, visto che questo effetto non elimina affatto la duplice modificazione di ordine squisitamente processuale, rappresentata dalla istituzione del contraddittorio e dall’attualità del dovere, per il giudice, di provvedere sulla domanda stessa”: così espressamente in  Inapplicabilità della legge 14 luglio 1965, n. 818, ai giudizi avanti la Corte Costituzionale?, in Giur. cost., 1967, p. 127 s.; negli stessi termini, Id., Diritto Processuale Civile, 1979, Napoli, p. 460.

[27] Corte cost. 4 giugno 1993, n. 268, in Giust. civ., 1993, I, p. 2011.

[28] V. Corte cost. 13 febbraio 1985, n. 40, in Giur. cost., 1985, I, p. 167, secondo cui ad alcuni termini va riconosciuta una duplice valenza sostanziale e processuale, allorché essi svolgono sia la funzione di delimitare il tempo entro il quale deve essere svolta una certa attività a pena di decadenza del diritto sostanziale, dunque di estinzione del medesimo, sia di disciplina cronologica del momento introduttivo del giudizio; negli stessi termini, v. Corte cost. 13 luglio 1987, n. 255, cit.

[29] In questo senso v. Picardi, Dei termini, in Trattato di Diritto Processuale Civile, diretto da Allorio, I, Torino, 1973, p. 1564.

[30] Anche rispetto alla prescrizione vale quanto già riferito nel testo a proposito della decadenza. Dal 9 marzo al 15 aprile (oggi, 11 maggio), cioè nel primo segmento temporale di sospensione ex lege di tutti i termini processuali, sono altresì sospesi i termini sostanziali di prescrizione (art. 83, comma 2). Dal 16 aprile (oggi, 12 maggio) al 30 giugno, la decorrenza dei termini di prescrizione dei relativi diritti è sospesa soltanto se i provvedimenti organizzativi adottati dai capi degli uffici per il contenimento del contagio precludano la proposizione della domanda giudiziale e limitatamente al periodo di efficacia dei provvedimenti medesimi. Ricorrendone i presupposti, la sospensione in parola potrà essere invocata dalla parte che vi abbia interesse (in questi termini v. anche la Relazione dell’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione, cit., p. 13). In tal caso, peraltro, sulla base di quanto affermato dalla S.C. (tra le più recenti v. Cass. 11 giugno 2018, n. 15100, in Banca dati Pluris; Cass, 11 ottobre 2006, n. 21782, in Foro it., 2008, I, c. 2640) in una fattispecie che presenta evidenti analogie con quella qui considerata (proroga legale dei termini perentori per mancato o irregolare funzionamento dell’ufficio giudiziario per eventi di carattere eccezionale, ai sensi del d. lgs. 9 aprile 1948, n. 437), si deve ritenere che è onere della parte che vuole giovarsi della sospensione produrre in giudizio il provvedimento del capo dell’ufficio dal quale discende l’impossibilità di proporre la domanda giudiziale, in quanto, trattandosi di un atto amministrativo e non normativo, non è applicabile il principio iura novit curia.

[31] Si tratta dunque dei termini relativi alla proposizione dell’azione o che comunque incidano, anche indirettamente, sul diritto di agire in giudizio.

[32] V. supra nt. 10.

[33] Cfr. l’art. 10, comma 4, D.L. n. 9/2020, secondo cui, per i soggetti residenti nei comuni situati nella c.d. zona rossa, “il decorso dei termini perentori, legali e convenzionali, sostanziali e processuali, comportanti prescrizioni e decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, nonché dei termini per gli adempimenti contrattuali è sospeso dal 22 febbraio 2020 fino al 31 marzo 2020 e riprende a decorrere dalla fine del periodo di sospensione”.

[34] La pronuncia in questione è evidentemente resa sulla base della disciplina anteriore all’introduzione dell’art. 69-bis L. Fall., che assoggetta l’azione revocatoria ex art. 67 L. Fall. a termini di decadenza; essa infatti non può essere promossa “decorsi tre anni dalla dichiarazione di fallimento e comunque decorsi cinque anni dal compimento dell’atto”.

[35] Cass. 25 ottobre 2007, n. 22366, in Foro it., 2009, I, c. 516.

[36] Naturalmente il riferimento al criterio della durata potrebbe, a limite, valere solo quando manchino elementi testuali in un senso o nell’altro: così, per tutti, Bianca, Le garanzie. La prescrizione, in Diritto civile, VII, Milano, 2012, p. 705; in senso diverso, v. Santoro Passarelli, Dottrine generali del diritto civile, Napoli, 1966, p. 122, secondo cui occorre aver riguardo alla ragione della prefissione del termine.

[37] L’ordinamento prevede, infatti, termini di decadenza tutt’altro che brevi, come, ad esempio, quello di cinque anni per la proposizione dell’azione di revocazione della donazione per sopravvenienza dei figli (art. 804 c.c.) e termini di prescrizione (presuntiva) viceversa molto brevi, quale ad esempio quello previsto dall’art. 2954 c.c. per il diritto degli albergatori.

[38] In questi termini v. Cass. 3 luglio 1999, n. 6874, cit.

[39] Come prevede espressamente l’art. 1, comma 1, primo periodo, L. n. 742/1969.

[40] In termini cfr. Cass. 12 marzo 2014, n. 5720, in Banca dati Pluris; Cass. 4 settembre 2013, n. 20320, in Banca dati Pluris; e Cass., 7 maggio 2010, n. 11139, in Banca dati Pluris. Tutte le richiamate pronunce sono state rese con riferimento all’art. 4 del D.L. 4 novembre 2002, n. 245,  convertito, con modificazioni, nella l. 27 dicembre 2002 n. 286, recante “Interventi urgenti a favore delle popolazioni colpite dalle calamità naturali nelle Regioni Molise, Sicilia e Puglia” – “Per i soggetti che alle date del 29 e 31 ottobre 2002, nonché 8 novembre 2002, erano residenti, avevano sede operativa o esercitavano la propria attività, produttiva o di funzione nei comuni e nei territori individuati nel decreti del Presidente Consiglio dei Ministri in pari data, sono sospesi fino al 31 marzo 2003 i termini di prescrizione, decadenza e quelli perentori, legali e convenzionali, sostanziali e processuali, anche previdenziali, comportanti prescrizioni e decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, in scadenza nel periodo di vigenza delle dichiarazioni di emergenza”. Secondo la S.C., il tenore letterale della disposizione porta ad escludere che, nel caso, si tratti di una sospensione del decorso del termine, soggetto a recupero integrale, successivo al dies ad quem indicato nella norma, vertendosi, invece, in una sospensione del termine di scadenza (così Cass. 7 maggio 2010, n. 11139, cit.). Pertanto, i termini che scadono nel periodo suddetto sono sospesi fino alla data indicata e riprendono a decorrere una volta cessato il periodo di sospensione; non si tiene conto, invece, del periodo di sospensione nell’ipotesi in cui la scadenza del termine si verifichi dopo tale periodo. Diversamente, nell’ipotesi di cui al testo, si tiene conto del periodo di sospensione, quando la scadenza del termine si verifichi dopo tale periodo, in ragione del diverso tenore della disposizione, che sospende il “decorso dei termini”. Lo stesso vale per l’ipotesi disciplinata dall’art. 10, comma 4, D.L. n. 9/2020, ove è previsto in termini non dissimili che “decorso dei termini perentori, legali e convenzionali, sostanziali e processuali, comportanti prescrizioni e decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, nonché dei termini per gli adempimenti contrattuali è sospeso dal 22 febbraio 2020al 31 marzo 2020 e riprende a decorrere alla fine del periodo di sospensione”. Contra, in dottrina, con riferimento ad una norma di tenore analogo a quella di cui al testo, v. Recchioni, Considerazioni a margine degli «interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009» in tema di termini processuali e processo civile, in Riv. dir. proc., 2009, p. 1340 s., che richiama una consolidata tradizione interpretativa; per alcuni dubbi su tale interpretazione cfr. Oriani-Verde, Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal terremoto del novembre 1980, in Nuove leggi civ. comm., 1981, p. 1016.