La nuova tutela giurisdizionale dei diritti dei migranti. Note a margine del d.l. n. 13/2017

L’incremento dei flussi migratori di cittadini non provenienti dal territorio dell’Unione europea impone di migliorare la risposta alla domanda di giustizia di quanti, giunti nel nostro paese, ambiscono ad ottenere il riconoscimento, a vario titolo, del diritto a permanere nel territorio dell’Unione. La scelta del Governo, che interviene con il decreto legge n. 13 del 2017, consiste nell’incremento delle dotazioni del personale chiamato ad occuparsi di procedimenti in materia di tutela dei diritti dei migranti, nonché in un’opera di ristrutturazione delle norme processuali

Di Angelo Danilo De Santis -

D.L. 17 febbraio 2017, n. 13

  1. Premessa.

Sarebbe sufficiente far notare che l’art. 19, 1° comma, d.l. 13/2017 (recante «Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale») sancisce il cambio di denominazione dei centri di identificazione ed espulsione, destinati a chiamarsi, d’ora in poi, «centri di permanenza per i rimpatri», per suscitare il sospetto che si tratti dell’ennesima operazione di legislazione di “immagine” e la conseguente consueta sfiducia da parte degli operatori del diritto nella qualità del nuovo intervento legislativo.

In realtà, con il d.l. 13/2017, che incide su una materia contraddistinta dalla eterogeneità delle forme procedimentali, dalla polverizzazione dei mezzi di tutela, dalla sovrapposizione delle competenze tra giudici di diversi gradi e giurisdizioni, nonché dalla proverbiale bassa capacità di suscitare interesse scientifico e professionale (ma v. V. Gaeta, A che serve studiare la protezione internazionale?, in Foro it., 2016, V, 391 ss.; v., inoltre, il lavoro di raccolta e classificazione delle prassi di alcuni uffici del giudice di pace, svolto dagli operatori della Clinica legale del diritto dell’Immigrazione e della Cittadinanza dell’Università degli Studi Roma Tre, accessibile al seguente link: http://clinicalegale.giur.uniroma3.it/le-cliniche-legali-di-roma-tre/), si coglie la volontà di compiere uno sforzo di incremento della effettività della tutela giurisdizionale dei migranti e di tentare un miglioramento delle condizioni di vita nel periodo in cui, in attesa di una decisione, sono trattenuti (si badi, non detenuti) presso i «centri di permanenza per i rimpatri».

I piani di intervento del decreto legge sono molteplici e in questa sede pare opportuno segnalare rapidamente le principali novità in termini di impatto sulle norme processuali.

2.- L’istituzione di nuove sezioni specializzate.

La prima – e forse di maggior rilievo mediatico – è costituita dalla istituzione, presso alcuni grandi uffici giudiziari italiani (i tribunali ordinari di Bari, Bologna, Brescia, Cagliari, Catania, Catanzaro, Firenze, Lecce, Milano, Palermo, Roma, Napoli, Torino e Venezia), delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea. Il legislatore, in questo caso, si è però anche preoccupato della formazione dei magistrati addetti alle sezioni specializzate e ha previsto che la specializzazione non operi solo sulla carta (o, come spesso accade, direttamente sul campo), bensì mediante l’organizzazione di corsi di formazione iniziale e permanente presso la Scuola Superiore della Magistratura. Colpisce, forse per la scarsa consapevolezza degli strumenti tecnologici a disposizione, l’autorizzazione di una spesa di 6.785 euro a decorrere dall’anno 2017 finalizzata allo «scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi applicative tra i presidenti delle sezioni specializzate».

Inoltre, è previsto un piano straordinario di applicazioni extradistrettuali di magistrati al fine di «fronteggiare l’incremento del numero di procedimenti giurisdizionali» in questa materia.

La competenza per materia delle sezioni specializzate è individuata dall’art. 3, al cui ultimo comma si precisa che il tribunale giudica sempre in composizione monocratica.

Restano estranei alla loro competenza i procedimenti di cui agli art. 13 e 14 d. leg. 286/1998, che continuano ad essere riservati a quella del giudice di pace (seppur con alcuni innovativi accorgimenti in punto di diritto alla partecipazione dell’interessato all’udienza, di cui all’art. 10, comma 1, lett. b); tuttavia, la previsione per cui «le sezioni specializzate sono altresì competenti per le cause e i procedimenti che presentano ragioni di connessione con quelli di cui ai commi 1 e 2» lascia ipotizzare la possibilità di cumulare davanti al tribunale anche i procedimenti di convalida del trattenimento e di espulsione, in virtù della vis attrattiva del tribunale rispetto al giudice di pace (cfr., infatti, Cass. 7 febbraio 2017, n. 3273, in corso di pubblicazione in Foro it., 2017, I, con nota di B. Poliseno, secondo cui «sulla domanda del questore di proroga del periodo di trattenimento presso il Centro di identificazione e di espulsione (CIE) dello straniero richiedente la protezione internazionale, è competente il tribunale ordinario e non il giudice di pace»).

E’ prevedibile inoltre che le nuove competenze delle sezioni specializzate incideranno sul non semplice riparto tra tribunale per i minorenni, giudice tutelare e tribunale, qualora la domanda di giustizia provenga, appunto, da un minore straniero non accompagnato (cfr., nel senso che «per la nomina del tutore del minore straniero non accompagnato è competente il tribunale ordinario in qualità di giudice tutelare e non il tribunale per i minorenni», Cass. 12 gennaio 2017, n. 685, in corso di pubblicazione in Foro it., 2017, I, con nota di B. Poliseno).

Le sezioni specializzate sono indicate altresì come competenti a conoscere dei procedimenti in materia di riconoscimento dello stato di apolidia, mentre, per quel che riguarda la competenza per territorio, sono dettati criteri specifici, basati sul luogo dove ha sede l’autorità o la commissione che ha adottato il provvedimento impugnato.

Il presidente della sezione, nelle materie devolute alla cognizione della stessa, esercita i medesimi poteri del Presidente del Tribunale.

3.- Il passaggio dal procedimento sommario ad una forma di procedimento camerale per le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale.

Per le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale viene meno la trattazione con le forme del processo sommario di cognizione, di cui all’art. 19, d. leg. 150/2011, e viene ora introdotto l’art. 35 bis nel corpus del d. leg. 25/2008, che reca le regole di un procedimento camerale, regolato dagli art. 737 e ss. c.p.c., con alcune significative varianti, tra cui si segnala la subordinazione ad alcuni gruppi di casi della possibilità che venga fissata un’udienza di comparizione delle parti; tra questi, spicca il caso in cui il Giudice la ritenga opportuna dopo aver visionato la videoregistrazione dell’audizione dell’interessato resa presso la competente Commissione territoriale; tale videoregistrazione deve essere messa a disposizione entro venti giorni dalla notificazione del ricorso e si presume che debba essere allegata dal ricorrente.

L’udienza di comparizione dovrebbe essere fissata anche quando intende esercitare poteri istruttori ufficiosi che, per l’occasione, non trovano limitazioni di sorta.

Non è chiaro se la fissazione dell’udienza sia un dovere del giudice ovvero se rientri nei suoi poteri discrezionali (sulla tendenza all’accantonamento dell’udienza civile da parte del legislatore, v. Cass. 10 gennaio 2017 n. 395, in corso di pubblicazione in Foro it., 2017, I, con nota di G. Costantino, secondo cui il principio di pubblicità dell’udienza è di rilevanza costituzionale – in quanto connaturato ad un ordinamento democratico e previsto, tra gli altri strumenti internazionali, dall’art. 6 CEDU – e tale principio può essere derogato nel giudizio di cassazione in ragione della conformazione complessiva del procedimento; v., in argomento, D. Dalfino, Il nuovo volto del procedimento in Cassazione, nell’ultimo intervento normativo e nei protocolli di intesa, ibid., V, 2 ss.; spec. G. Amoroso, La cameralizzazione non partecipata del giudizio civile di cassazione: compatibilità costituzionale e conformità alla Cedu, ibid., 35).

Il tribunale deve decidere entro quattro mesi e la decisione non è reclamabile, ma solo ricorribile per cassazione entro trenta giorni dalla comunicazione da effettuarsi a cura della cancelleria. La scelta di eliminare un grado di merito non sembra in armonia con la recente e recentissima tendenza a preservare le preziose risorse della Corte di cassazione, destinata, in mancanza di un “filtro”, a fronteggiare un incremento del numero di ricorsi in materia.

Il procedimento non è soggetto alla sospensione feriale dei termini.

L’impressione è che, al di là del richiamo agli art. 737 e ss. c.p.c., si sia al cospetto dell’ennesimo nuovo procedimento in cui forme, termini, modi di attuazione del contraddittorio e di formazione del convincimento del giudice sono talora abbozzati dal legislatore, talaltra rimessi alla discrezionalità del Giudice, talaltra ancora specificamente indicati.

4.- Le novità in tema di convalida del trattenimento.

Entra a far parte del d. leg. 150/2011 il nuovo art. 19 bis, che sottopone al procedimento sommario «speciale» le controversie in tema di accertamento dello status di apolide e cambia la competenza, ora devoluta alle sezioni specializzate suddette, in materia di opposizione al diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché agli altri provvedimenti dell’autorità amministrativa in materia di diritto all’unità familiare (art. 20 d. leg. 150/2011).

Come supra anticipato, le questioni relative alla negazione del diritto all’udienza pubblica per coloro i quali sono sottoposti al procedimento di convalida dell’espulsione, ai sensi dell’art. 14 d. leg. 286/1998 sono risolte con una specie di surrogato, finalizzato a garantire la partecipazione all’udienza a distanza, mediante un collegamento audiovisivo, tra l’aula d’udienza e il centro (il che lascia presumere che le udienze non si svolgeranno più presso i CIE, ora CPR).

La possibilità di tenere l’udienza per la convalida urgente di misure di trattenimento incidenti sulla libertà personale mediante collegamento audiovisivo a distanza, prevista dagli artt. 8 e 10, pare privilegiare l’efficienza, in primis in termini di costi, ma oltre ad impedire al giudice di aver un contatto con il richiedente nel luogo dove si trova e di verificarne le condizioni di accoglienza, costringerà il difensore a scegliere tra il presenziare alla convalida accanto al suo assistito o accanto al giudice. Come evidenziato (cfr. V. Gaeta, La riforma della protezione internazionale: una prima lettura, in www.questionegiustizia.it) «in ciascuna delle due ipotesi la pienezza della sua funzione risulterà compressa, secondo un modello finora proprio dei soli processi di criminalità organizzata».

Sempre in tema di convalida dell’espulsione, si segnala la possibilità di una proroga di quindici giorni, soggetta a convalida del giudice di pace, nei confronti di chi sia già stato detenuto all’interno di strutture carcerarie per un periodo pari a quello di novanta giorni e che sia stato trattenuto presso il centro per un periodo di non più di trenta giorni.

5.- Una nuova ipotesi di revoca dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato.

Non secondaria rilevanza appare rivestire la previsione di cui all’art. 6, comma 17°, ai sensi del quale «quando il ricorrente è ammesso al patrocinio a spese dello Stato e l’impugnazione ha ad oggetto una decisione adottata dalla commissione territoriale ai sensi degli articoli 29 e 32, comma 1 lettera b-bis), il giudice, quando rigetta integralmente il ricorso, indica nel decreto di pagamento adottato a norma dell’art. 83 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, le ragioni per cui non ritiene le pretese del ricorrente manifestamente infondate ai fini di cui all’art. 74, comma 2 del predetto decreto».

L’ampliamento dei poteri del giudice di revocare l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, limitati, dalla disposizione generale in materia (art. 136 d.P.R. 115/2002) ai soli casi di modifica delle condizioni reddituali della parte e al caso in cui il Giudice accerti che «l’interessato» abbia agito o resistito in giudizio «con mala fede o colpa grave», si traduce nell’onere di motivare la scelta di non revocare il decreto ogni qual volta il ricorso contro il provvedimento della commissione territoriale sia completamente ma non manifestamente infondato.

Stando alla lettera delle legge, parrebbe che il giudice possa astenersi dal motivare la decisione di revocare l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, quasi che tale revoca consegua come un effetto automatico dell’«integrale rigetto del ricorso», a meno che il giudice non spieghi perché, pur avendolo rigettato in toto, possa considerarsi non manifestamente infondato.

La scelta del legislatore pare finalizzata a scoraggiare alcune condotte, che nei casi più gravi hanno integrato l’infedele patrocinio, in una materia contraddistinta dalla fisiologica mancanza di avvedutezza dei soggetti che conferiscono il mandato ai difensori (cfr. App. Catania 24 dicembre 2013 e 31 ottobre 2013, Foro it., 2015, I, 2517).

Spetterà ai giudici applicare cum juicio la nuova disposizione, con l’augurio che la sacrosanta necessità di estirpare prassi e comportamenti illeciti e dannosi per il buon andamento della giustizia non faccia mai perdere di vista la peculiare natura delle controversie de quibus; in subiecta materia, per un verso, l’accesso alla giustizia dipende in forma pressoché esclusiva dalla possibilità che gli avvocati possano contare sui benefici del gratuito patrocinio e, per l’altro, è noto lo sforzo che questi ultimi profondono per superare significative e intuibili difficoltà nel reperire mezzi di prova e documenti idonei a fondare la pretesa azionata.

6.- La disciplina transitoria

Il decreto legge prevede che, per i procedimenti pendenti, continuino ad applicarsi le regole vigenti al momento della sua entrata in vigore; le nuove regole varranno per le cause e i procedimenti giudiziari sorti dopo il centottantesimo giorno dalla data di entrata in vigore del decreto, ma la disposizione dell’art. 6, 17° comma, in mancanza di espressa menzione nell’art. 21 che reca, appunto, la disciplina transitoria, deve ritenersi di immediata applicazione anche ai giudizi in corso. E’ ragionevole prevedere che, in sede di conversione in legge, il decreto subisca, come sovente accade, un ulteriore labor limae. Tuttavia, il differimento dell’entrata in vigore della maggior parte delle norme processuali rischia di minare la tenuta costituzionale del decreto legge, giacché apre la porta ad una gigantesca – ma nient’affatto inconsueta, ormai – contraddizione rispetto alla straordinaria necessità ed urgenza che invece, a norma dell’art. 77 Cost., dovrebbero giustificare la forma di legiferazione prescelta dal Governo.