La legittimazione generale ad agire degli enti rappresentativi non viola il divieto dell’art. 81 c.p.c.

sommario: 1.  Il Consiglio di Stato del 2016: verso la tipizzazione della tutela degli interessi diffusi? – 2.  L’Adunanza Plenaria 2020: il ritorno alla tesi tradizionale – 3. L’asserita violazione dell’art. 81 c.p.c. – La riaffermazione della legittimazione generale ad agire degli enti esponenziali.

Di Benedetta Versaci -

Cons. Stato, Ad. Pl., 20 febbraio 2020, n. 6

Poiché la rappresentatività delle associazioni di utenti o consumatori può essere desunta dal possesso dei requisiti elaborati dalla giurisprudenza senza necessità di una previsione legislativa, deve riconoscersi legittimazione ad agire per la tutela degli interessi collettivi delle rispettive categorie agli enti in possesso di tali requisiti giurisprudenziali.

 1.Il Consiglio di Stato del 2016: verso la tipizzazione della tutela degli interessi diffusi?

Con la pronuncia in commento il Consiglio di Stato è tornato sul tema della tutela degli interessi collettivi, a partire da un contenzioso consumeristico sollevato davanti al T.A.R. del Lazio e avente ad oggetto la risoluzione di alcuni istituti di credito disposta da Banca d’Italia sulla base di provvedimenti approvati dal MEF. Tali atti sono stati impugnati da un gruppo di singoli correntisti e dalla Codacons, associazione iscritta nello speciale elenco delle associazioni di categoria rappresentative a livello nazionale di cui all’art. 137 Codice del consumoD.Lgs. 6 settembre 2005 n. 206.

Nell’ambito del giudizio rimesso, con ordinanza n. 7208 del 23 ottobre 2019, all’esame dell’Adunanza Plenaria ai sensi dell’art. 99 c.p.a., il Consiglio di Stato, accertata una legittimazione generale ad agire degli enti esponenziali, invita la Sezione rimettente a decidere sulla sentenza impugnata del Tar Lazio[1] conformandosi all’enunciato principio di diritto: “Gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso”.

L’Autorevole Collegio ha voluto, così, fare un punto sui contrasti giurisprudenziali, accesi nuovamente dalla decisione del 2016, che aveva segnato una netta e consapevole inversione di tendenza rispetto alla teoria tradizionale[2].  La Sezione rimettente ha valutato le argomentazioni poste a fondamento della pronuncia di inammissibilità del giudice di primo grado, il quale, in quell’occasione, si era ispirato ad una pregressa decisione sempre della Sezione VI, del 21 luglio 2016, n.3303. In quella sede, il Consiglio di Stato aveva optato per un ridimensionamento dell’ambito di legittimazione processuale riconosciuta agli enti rappresentativi, valorizzando la tendenza del legislatore a tipizzare le azioni esperibili. Secondo tale impostazione, volta ad evitare un inutile dispendio di risorse processuali, utilizzate per l’esercizio della giurisdizione in assenza di una posizione differenziata e qualificata, le ipotesi di legittimazione ad agire degli enti rappresentativi sono tipiche. Trattandosi di forme eccezionali di sostituzione processuale non sarebbero, quindi, estendibili oltre i casi espressamente previsti dalla legge[3].

Anche in tale occasione, il giudice amministrativo si era trovato a valutare la posizione delle associazioni dei consumatori in relazione alla possibilità di esperire rimedi diversi rispetto a quelli elencati dall’art. 32 bis del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58[4]. La norma in questione, tramite un richiamo al codice del consumo, non prevede l’azione di annullamento dei provvedimenti amministrativi tra i rimedi esperibili. Ciò circoscriverebbe l’ambito della tutela degli interessi consumeristici che, quindi, sarebbe essenzialmente inibitoria. In sostanza, la sentenza del 2016 ha escluso che il fondamento della legittimazione possa individuarsi in quella teoria tradizionale in base alla quale, grazie all’identificazione dell’interesse diffuso in interesse collettivo, questo troverebbe tutela tramite l’ente esponenziale rappresentativo degli interessi di quella determinata collettività. L’odierno ordinamento, a detta della Sesta Sezione nel 2016, sembrerebbe disconoscere una legittimazione generale degli enti esponenziali, avendo intrapreso la strada della tipizzazione delle azioni esperibili sia sul piano soggettivo, che sul piano oggettivo. Infine, in quell’occasione, il Consiglio di Stato ha voluto rimarcare il divieto di sostituzione processuale di cui all’art. 81 c.p.c., secondo cui “fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui”. Ciò implica che, anche per le associazioni, il potere di far valere in nome proprio un interesse diffuso dei singoli appartenenti alla categoria, debba trovare una specifica base normativa.

Effettivamente, la teoria tradizionale trasformava l’interesse diffuso[5] in interesse collettivo attraverso una fictio iuris, incapace di superare l’oggettiva alterità esistente tra la titolarità dell’interesse (il singolo) e il soggetto che lo fa valere (l’ente). Secondo l’interpretazione del 2016, dunque, tale fictio non potrebbe tradursi in una non consentita legittimazione ad agire eccezionale e generalizzata, priva di fondamento legislativo e in contrasto con l’art. 81 c.p.c.. Pertanto, ogni affermazione di legittimazione processuale dovrebbe essere specificamente tipizzata.

2.L’Adunanza Plenaria 2020: il ritorno alla tesi tradizionale

A distanza di alcuni anni, il Consiglio di Stato ha dovuto nuovamente pronunciarsi sul tema della tutela degli interessi collettivi, con l’intento di mettere un punto fermo sulla seguente questione: “se alla luce dell’evoluzione dell’ordinamento, fermo il generale divieto di cui all’art. 81 c.p.c., possa ancora sostenersi la sussistenza di una  legittimazione generale degli enti esponenziali in ordine alla tutela degli interessi collettivi dinnanzi al giudice amministrativo, o se sia invece necessaria, a tali fini, una legittimazione straordinaria conferita dal legislatore.”.

Il problema da analizzare, quindi, è duplice e rileva sia sul piano soggettivo, che su quello oggettivo: bisogna stabilire, da un lato, se sussiste una legittimazione generale ad agire riconosciuta in capo agli enti esponenziali, e, dall’altro, quali sono le azioni proponibili davanti al giudice.

Gli argomenti posti alla base della sent. n. 3303 non convincono l’Adunanza Plenaria che, partendo da una ricostruzione storica sulla protezione degli interessi diffusi, riafferma l’attualità della lunga e consolidata elaborazione giurisprudenziale tradizionale.

Il tema relativo alla tutela dei c.d. interessi superindividuali o diffusi è stato oggetto di un interessante dibattito, particolarmente acceso negli anni Settanta, mentre si assisteva ad una crescita dei bisogni e delle aspettative dei cittadini nei confronti dei beni riferibili all’intera collettività.

Tale espressione fa riferimento ad « uno stato psico-sociale di tensione fra un bisogno e un bene ripetuto tendenzialmente all’infinito sì da riguardare vaste masse per definizione indifferenziate di soggetti»[6]. Sono, dunque, interessi adespoti, senza struttura e ascrivibili indistintamente alla collettività o a categorie più o meno ampie di soggetti (fruitori dell’ambiente, consumatori, risparmiatori…). È difficile tracciarne un contorno definito: essi, infatti, si riferiscono agli individui non in sé, ma in relazione al loro status di consumatore, risparmiatore, etc. Inoltre, alcuni autori hanno rilevato che ciò che caratterizza la struttura dell’interesse diffuso non è tanto la ripetizione della situazione, quanto, piuttosto, la sua natura oggettiva. Di qui lo sforzo della giurisprudenza e della dottrina di aprire all’interesse diffuso il mondo della tutela giurisdizionale. È noto, infatti, che condizione imprescindibile perché una determinata situazione sia tutelabile di fronte al giudice è l’esistenza di un titolare che, relativamente a quel particolare bene, possa vantare una posizione specifica rispetto ad altri soggetti. Si è così giunti all’elaborazione della nozione di interesse collettivo, quale specie del genus interesse legittimo attraverso enucleazione di elementi di differenziazione di alcuni soggetti portatori dell’interesse diffuso rispetto alla società. In tal modo, l’interesse legittimo ha perso quel carattere esclusivamente individuale e personale, ed ha reso possibile che il ricorrente agisse in giudizio anche per tutelare un interesse superindividuale.

Con il passare degli anni si è persino assistito a numerosi interventi del legislatore che, in alcuni settori particolari, ha affidato a determinati soggetti istituiti per la cura di interessi diffusi una legittimazione speciale ad agire (legittimazione ex lege). È il caso, ad esempio, della legge 8 luglio 1986, n. 349 che, all’art. 18, prevede che, in materia ambientale, le associazioni riconosciute dal Ministero dell’Ambiente per il possesso di alcuni requisiti (finalità statutarie, ordinamento interno democratico, dimensione nazionale o ultraregionale, continuità d’azione) possono ricorrere al giudice amministrativo per la tutela degli interessi ambientali.

Ed è proprio sulla base di questa sempre più utilizzata disciplina di tipizzazione delle azioni esperibili che il Consiglio di Stato del 2016 ha inteso ridimensionare l’ambito della legittimazione ad agire che può essere riconosciuto in via generale agli enti esponenziali, a favore di una legittimazione tipica di tali soggetti. Si tratterebbe, infatti, di una forma eccezionale di sostituzione processuale che non dovrebbe essere estesa oltre i casi espressamente previsti dalla legge. Ciò è stato stabilito in occasione di una decisione in cui era emerso il problema della possibilità, per le associazioni dei consumatori, di agire a tutela degli interessi degli investitori dei mercati finanziari, tramite l’utilizzo di rimedi diversi da quelli espressamente previsti all’art. 32-bis del d.lgs. n.58/1998. Tale disposizione prevede tra le azioni esperibili dalle associazioni dei consumatori  quelle specificatamente indicate dal codice del consumo, il quale, però, non contempla l’azione di annullamento. In sostanza, quindi, le associazioni dei consumatori potrebbero esperire solo un’azione di natura inibitoria. La sentenza in esame, escludendo che la legittimazione di tali soggetti possa ricondursi agli artt. 32 bis T.U.F. e 140 del codice del consumo, nega allo stesso tempo che il fondamento di tale legittimazione possa individuarsi altrove, in particolare nella tesi tradizionale per cui l’interesse diffuso si trasforma in interesse collettivo per mezzo della personificazione in capo all’ente esponenziale, costituito per la tutela degli interessi comuni del gruppo. Tutto ciò è stato giustificato tramite un’analisi dell’evoluzione dell’ordinamento: oggi si considera attenuata l’esigenza di supplire alla carenza di tutela, poiché il legislatore ha progressivamente previsto forme e modalità specifiche di tutela nei vari settori di interesse. Secondo la Sent. 3303 del 2016 l’ordinamento sarebbe, ormai, in fase di superamento delle forme giurisprudenziali di legittimazione processuale per agire a tutela di nuovi tipi di interesse, avendo intrapreso la strada dell’istituzionalizzazione delle azioni esperibili. Il principio generale a cui si appella il Consiglio di Stato è quello del divieto di sostituzione processuale, sancito dall’art. 81 c.p.c. : “fuori dai casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui”. Dunque, tale divieto comporterebbe che, anche le associazioni e gli altri enti rappresentativi, la facoltà di far valere in nome proprio un interesse diffuso dei singoli appartenenti alla categoria deve sempre avere una base normativa.

La Plenaria non condivide la lettura interpretativa della descritta evoluzione e ritiene che l’operato del legislatore debba essere considerato come un’ulteriore conferma della consapevolezza dell’esistenza di un diritto vivente che ha dato sempre maggior protezione giuridica agli interessi diffusi, riconoscendone l’importanza per mezzo degli enti esponenziali che ne assumono statutariamente la rappresentanza. In tal senso, l’evoluzione del dato normativo positivo non può, in alcun modo, essere letta in una chiave che si risolva nella diminuzione della tutela.

Tutti gli interventi normativi che si sono susseguiti in materia devono essere considerati l’emersione positiva dell’esigenza di protezione giuridica degli interessi diffusi, secondo quanto già delineato dalla giurisprudenza tradizionale, e alla luce  di una interpretazione volta a valorizzare il dettato costituzionale. Ed è stata proprio la Carta Fondamentale ad aver ispirato, all’epoca, dottrina e giurisprudenza nel compito di trovare un espediente che permettesse agli interessi diffusi di accedere al processo amministrativo, soprattutto in quei campi che godono di una certa garanzia costituzionale, e che, pertanto,  sono considerati  essenziali per lo svolgimento della personalità dell’uomo,  sia come singolo, sia nelle formazioni sociali (art. 2), perché questo svolgimento sia “pieno” e senza discriminazioni (art. 3) e che possa essere attuato anche nel rispetto del principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118 Cost. . Si pensi, ad esempio, agli interessi tutelati all’art. 32, a quelli menzionati dall’art. 33, alle quali norme si ricollega l’art. 9, o all’art. 41.

A rinforzo di quanto qui sostenuto è il silenzio del legislatore sul generale tema degli interessi collettivi, che testimonia, specie in un momento di iperproduzione legislativa come quello attuale, la profonda condivisione di quell’orientamento tradizionale, consolidato da ormai un cinquantennio, che caratterizza l’approccio giurisprudenziale. Quell’approccio mal si concilia con l’opposto principio di tipizzazione ex lege, soggettiva e oggettiva, della legittimazione ad agire e delle azioni esperibili, in contrasto con la tradizionale tesi di individuazione degli interessi giuridicamente rilevanti, e, perciò, necessariamente tutelabili, nel rispetto del pieno diritto di difesa, sancito dall’art. 24 Cost..

3.L’asserita violazione dell’art. 81 c.p.c.

Il secondo argomento critico, utilizzato a sostegno della decisione del 2016  era stato ricavato dal generale divieto di sostituzione processuale sancito  all’art. 81 c.p.c., di cui si è accennato sopra. Tale divieto comporterebbe che, anche per le associazioni e per gli altri enti rappresentativi, la facoltà di far valere un diritto in giudizio deve sempre avere una base normativa.

A detta del giudice del 2016 il divieto di sostituzione processuale implicherebbe che, anche per gli enti esponenziali, la facoltà di far valere in nome proprio gli interessi diffusi dei singoli appartenenti alla categoria debba trovare, caso per caso, uno specifico fondamento normativo.

In quella occasione, il Collegio ha voluto superare i risultati raggiunti, in circa un cinquantennio di dibattiti, dalla tesi tradizionale, la quale ha trasformato l’interesse diffuso dei singoli in interesse collettivo proprio dell’ente esponenziale; per far ciò ha rimarcato che tale trasformazione sarebbe stata il frutto di una fictio iuris, che non è idonea ad alterare il connotato sostanziale del rapporto sottostante e non riuscirebbe, perciò, a vincere il dato ontologico rappresentato dalla oggettiva alterità esistente tra la effettiva titolarità dell’interesse (il singolo) e il che lo fa soggetto valere (l’ente).

In questa logica la fictio si risolverebbe in una indebita forma di legittimazione processuale straordinaria e generalizzata, priva di base legislativa (in evidente tensione con il principio sancito dall’art. 81 c.p.c.).

La sent. 3303/2016 predilige, pertanto, la strada della tipizzazione, dichiarando che ogni affermazione di legittimazione ad agire, per avere fondamento, deve trovare in ogni singolo caso una base normativa positiva. Questo approccio si applica ai casi, come quelli delle sentenze in esame, ove il legislatore ha elaborato una specifica disciplina normativa per la tutela processuale di determinati settori, corredandola espressamente di legittimazione ad agire dei rispettivi enti esponenziali e del tipo di azione esercitabile.

Ciò rende chiaro perché, per il Consiglio di Stato del 2016, consentire la legittimazione anche per mezzo di azioni non contemplate, significherebbe violare non solo il principio generale che vieta la sostituzione processuale fuori dalle ipotesi previste dalla legge, ma anche la specifica disciplina di settore che tipizza lo specifico rimedio richiesto dall’ente esponenziale.

Con la conseguente esclusione della legittimazione dell’associazione dei consumatori ad agire processualmente a tutela degli interessi degli investitori con strumenti diversi da quelli espressamente richiamati dall’art. 32-bis del d.lgs. n. 58/1998; e, quindi, che possa esercitare un’azione di annullamento di provvedimenti amministrativi che si discosti dal contenuto della tutela inibitoria come delineato dall’art. 140 del d.Lgs. n. 206/2005.

4.La riaffermazione della legittimazione generale ad agire degli enti esponenziali

L’impostazione appena descritta non convince la Plenaria, che riporta l’attenzione sulla dimensione degli interessi diffusi. Giova ricordare, infatti, che si tratta di interessi che travalicano la dimensione del singolo, ma che allo stesso tempo lo coinvolgono come parte di una comunità. L’interesse diffuso verrebbe così ad assumere una dimensione condivisa e non esclusiva: è un interesse di “tutti” rispetto ad un determinato bene dal cui godimento nessuno può essere escluso, ed il cui godimento non esclude quello degli altri consociati. Solo così, proiettato nella dimensione collettiva, l’interesse diviene tutelabile e assurge alla medesima protezione dell’interesse legittimo “quale sintesi e non sommatoria dell’interesse di tutti gli appartenenti alla collettività”. Dunque, tornando alla critica mossa dalla sent. 3303/2016, incentrata sulla violazione del divieto di cui all’art. 81 c.p.c., non può di certo affermarsi che, quando un ente esponenziale richiede in nome proprio la tutela giurisdizionale, si azioni un “diritto altrui”. Al contrario la situazione giuridica azionata è la propria. L’interesse diffuso di una collettività ottiene protezione proprio grazie alla sua soggettivizzazione in un ente rappresentativo e strutturato, diventando così un interesse legittimo proprio dell’ente.

Questo conduce, anche con riferimento alla concreta questione portata all’attenzione dell’Adunanza, e riguardante la tutela consumeristica, a disconoscere limitazioni in linea di principio all’esperimento dell’azione di annullamento per le associazioni consumeristiche.

È vero che l’art. 32-bis del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico della finanza) prevede testualmente che: “Le associazioni dei consumatori inserite nell’elenco di cui all’articolo 137 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, sono legittimate ad agire per la tutela degli interessi collettivi degli investitori, connessi alla prestazione di servizi e attività di investimento e di servizi accessori e di gestione collettiva del risparmio, nelle forme previste dagli articoli 139 e 140 del predetto decreto legislativo”; tuttavia non è condivisibile l’opinione secondo cui, dato il riferimento alle “forme previste dagli articoli 139 e 140”, l’azione di annullamento non sarebbe inclusa tra i rimedi esperibili, in quanto non menzionata nell’elenco degli strumenti utilizzabili dalle associazioni dei consumatori dinnanzi al giudice amministrativo.

La Plenaria ritiene, infatti, che questo argomento non possa scalfire l’attualità e la solidità della consolidata elaborazione giurisprudenziale.

L’introduzione di un’ipotesi di legittimazione straordinaria per la tutela degli interessi collettivi in ambito processual-civilistico, non può in alcun modo essere letto come la volontà di tipizzazione delle azioni esperibili in ogni ambito processuale, come, nel caso concreto, quello amministrativo.  Al contrario esso rappresenta il riconoscimento della rilevanza giuridica degli interessi nella loro dimensione collettiva, persino nell’ambito civilistico, dove solitamente non rileva l’esercizio di un potere che si concretizza in un provvedimento autoritativo lesivo.

Si tratta, allora, di un tentativo di allargare gli orizzonti della tutela civilistica, emancipandola dal contesto contrattuale individuale, dotandola di un’azione inibitoria abbastanza forte da paralizzare, a livello generale, gli atti del soggetto privato “forte” suscettibili di arrecare pregiudizio ai diritti collettivi dei consumatori.

La teoria della legittimazione generale ad agire degli interessi diffusi non appare minata neppure dalle citate disposizioni del codice del consumo, che attengono ad un altro rito, e che certamente non possono essere interpretate come un abbassamento dei livelli di tutela degli interessi collettivi nel processo amministrativo. Non può, pertanto, negarsi che un’associazione di consumatori, iscritta nell’elenco previsto dal codice del consumo oppure non iscritta, purché che detenga i requisiti indicati dalla giurisprudenza, sia abilitata ad agire di fronte al giudice amministrativo in sede di giurisdizione di legittimità. Riconosciuta la legittimazione, l’ente può esperire tutte le azioni possibili per far valere la propria pretesa, altrimenti ci si troverebbe di fronte ad una difesa monca, in contrasto con quanto stabilito dall’art. 24 Cost..

Così, tornando sul tema della personificazione degli interessi diffusi, tale espediente è possibile non in forza di una fictio, bensì di un giudizio di individuazione e selezione degli interessi da proteggere, nonché della verifica della rappresentatività del soggetto collettivo che ne promuove la tutela.

Quest’affermazione apre un’altra questione: il giudice amministrativo dispone del potere di selezionare gli interessi interessi meritevoli di tutela e i rimedi da azionare per la loro protezione? Si tratta di un aspetto di particolare rilevanza in quanto, da una risposta positiva, discende che le eventuali limitazioni poste dalla legge civile all’azione giurisdizionale dinnanzi al giudice ordinario non dovrebbero valere di fronte al giudice amministrativo. Anche in questo caso, un’interpretazione costituzionalmente orientata può essere d’aiuto. Non sembra corretto dire che, nelle ipotesi in cui il legislatore non attribuisce una determinata azione, manca la possibilità di agire in giudizio, in quanto l’art. 24 Cost. deve essere oggetto di una lettura rovesciata, che valorizzi il principio di effettività della tutela. Difatti, non può dirsi che un interesse meritevole di tutela sussiste solo a fronte della previsione positiva di una certa azione giudiziale, ma, al contrario, è la presenza di un interesse rilevante che consente di agire in giudizio, indipendentemente dalla disciplina sul punto esistente. In altri termini, talvolta il legislatore concede un’azione specifica, ma quando ciò non avviene, non può negarsi l’esistenza di una tutela. Ne discende che la norma in questione, dunque, attribuisce una legittimazione generalizzata secondo l’assioma appena descritto.

Tali riflessioni sono suffragate ulteriormente dalla considerazione che il principio dell’effettività della tutela è un principio cardine del processo amministrativo, che deve guidare le scelte del giudice e spingere a risolvere il contrasto tra disciplina delle azioni e poteri del giudice indicati dall’art. 34 a favore di un ampliamento delle domande proponibili in relazione alle posizioni giuridiche da proteggere e alle misure adottabili dal giudice.

Seppure una delle principali innovazioni del codice del processo amministrativo è stata quella di catalogare le azioni esperibili e i modi di accesso alla tutela, oggi una stretta tipizzazione dei rimedi utilizzabili sembra non soddisfare le esigenze attuali. Grazie al rilievo attribuito alle clausole aperte e ai principi generali (come quello dell’effettività della tutela), si è assistito al trionfo del concetto di azione innominata (atipica)[7].

In ultimo giova rammentare che il processo instaurato di fronte al giudice amministrativo è un giudizio sui limiti del potere, e la preoccupazione del codice è quella di determinare esattamente l’oggetto, la forma della domanda e la legittimazione di chi la propone.

È stata Corte Cost. 6 luglio 2004 n. 204 ad aver dato una rilettura del sistema escludendo la legittimità costituzionale del c.d. riparto di giurisdizione per blocchi di materia. Allo stesso tempo la Corte ha fissato i limiti della giurisdizione amministrativa, scartando dal suo ambito i conflitti in cui sia “assente ogni profilo riconducibile alla pubblica amministrazione-autorità” (n.204/2004), ciò significa che sono esclusi tutti quei casi in cui l’oggetto della domanda è un obbligo che la P.A. assume jure civili. Il potere del giudice amministrativo è, dunque, limitato a quelle controversie ove la “pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà” (n.204/2004).

Questa scelta ha avuto ripercussioni anche nella materia consumeristica: il comma 11 dell’art. 140 del Codice del consumo dispone che resta ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici ai sensi dell’articolo 133, comma 1, lettera c) del codice del processo amministrativo”. La norma si riferisce alla tutela inibitoria collettiva nell’ambito dei servizi pubblici e al rapporto fra giurisdizione amministrativa e ordinaria in questa materia. La sentenza del Giudice delle Leggi ha escluso che l’intera materia fosse attribuita al G.A., limitando la sua cognizione alle controversie relative alla concessione di servizi pubblici (escluse quelle sulle indennità, i canoni e altri corrispettivi), ai provvedimenti adottati dalla P.A. nel procedimento amministrativo, all’affidamento e alla vigilanza e al controllo del servizio nei confronti del gestore. Tale modifica ha superato l’orientamento che assumeva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per tutta la materia dell’inibitoria collettiva di cui all’art. 139 cod. consumo: tali azioni vengono oggi proposte davanti al G.O., a meno che non rientrino in una delle ipotesi di giurisdizione esclusiva individuate dalla Corte.

Infine, per tornare al tema della sentenza in commento, è vero che non può negarsi l’esistenza, in alcune discipline di settore, di azioni tipiche, tuttavia tali disposizioni non sono escludenti, al contrario l’intervento del legislatore deve essere interpretato come la volontà di rafforzare la tutela degli interessi diffusi particolarmente legati alle moderne esigenze della società.

[1] Tar Lazio, Sez. II  7 gennaio 2017, n. 165

[2] Cons. Stato, Sez. VI 21 luglio 2016, n. 3303

[3]  Sul punto si v. Solina, La legittimazione ad agire per la tutela di interessi collettivi, in Giornale Dir. Amm., 2017, 2, 249.

[4] Tale disposizione prevede che: “le associazioni dei consumatori inserite nell’elenco di cui all’art. 137 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, sono legittimate ad agire per la tutela degli interessi collettivi degli investitori, connessi alla prestazione di servizi e attività di investimento e di servizi accessori e di gestione collettiva del risparmio, nelle forme previste dagli articoli 139 e 140 del predetto decreto legislativo”. La norma in esame rinvia al codice del consumo, in particolare all’art. 140 che ammette le associazioni all’esercizio delle sole azioni dirette a “a) di inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti; b) di adottare le misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate; c) di ordinare la pubblicazione del provvedimento su uno o più quotidiani a diffusione nazionale oppure locale nei casi in cui la pubblicità del provvedimento può contribuire a correggere o eliminare gli effetti delle violazioni accertate.”

[5] L’interesse diffuso è, per definizione, un interesse privo di un titolare esclusivo ovvero privo di un ente esponenziale che faccia valere interessi determinati di singoli soggetti, appartenenti alla stessa categoria. Per tali motivi si dice che l’interesse diffuso è adesposta: cfr. Alpa, Interessi diffusi, in Digesto delle discipline privatistiche, IX, 609.

[6] Nigro,  Le due facce dell’interesse diffuso; ambiguità di una formula e mediazioni della giurisprudenza, in Foro it. 1987, V, 7/8

[7] Non manca, tuttavia, chi ha rilevato che l’azione innominata è la quinta ruota del carro: ammettendo che l’esistenza del diritto sia condizione sufficiente per agire in giudizio, allora “l’azione” diventa un concetto svuotato di contenuto; tutto ciò che rileva è già contenuto nei concetti di diritto e di domanda. Dunque, la sua utilità si apprezza solo nel momento in cui si parla di azione nominata tipica, poiché solo questa figura è corredata di caratteristiche proprie”: Sassani, Arbor actionum. L’articolazione della tutela nel codice del processo amministrativo, in Judicium, 2011.