Giudicato civile di rigetto della domanda risarcitoria da occupazione senza titolo e successiva domanda restitutoria in costanza dell’art. 42 bis T.U. Espropriazioni: la parola all’Adunanza Plenaria

Di Clarice Delle Donne -

Cons. Stato, Sez. IV, 26 ottobre 2020, n. 6531 (Ord.) – Pres. Maruotti, Est. Verrico, Loi ed altri c/Azienda ospedaliera Brotzu, Regione Autonoma Sardegna ed altri

La IV Sezione del Consiglio di Stato rimette all’Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, del cod. proc. amm., le seguenti questioni:

a) se – in caso di occupazione illegittima, a fronte di un giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato, formatosi con una sentenza emessa quando vi era la prassi nazionale che dava rilievo alla ‘occupazione appropriativa’ o ‘accessione invertita’ – sia precluso l’esercizio attuale dell’azione di risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio dei terreni, previa rimessione in pristino;

b) in caso positivo, se l’effetto preclusivo derivante dal giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno, per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato, sia subordinato alla sussistenza in tale pronuncia (e nel dispositivo) della formale, chiara e univoca statuizione costitutiva sul trasferimento del bene in favore dell’Amministrazione in base alla ‘occupazione appropriativa’ ovvero se a tali fini sia sufficiente che – in motivazione – la pronuncia abbia unicamente (eventualmente anche per implicito) fatto riferimento a tale istituto per giungere al rigetto della domanda risarcitoria;

c) come possa influire sull’esito del giudizio il principio per il quale – nel caso di occupazione senza titolo del terreno occupato dall’Amministrazione – si applica sul piano sostanziale l’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, con la conseguente possibilità ormai riconosciuta dalla giurisprudenza di disporre la conversione della domanda nel corso del giudizio, e dunque di ritenere ammissibile il rimedio di tutela da esso previsto, basato sulla diversità della causa petendi e del petitum (riferibili a posizioni di interesse legittimo correlativo al potere di acquisizione) rispetto alle domande di risarcimento o di restituzione (riferibili alla tutela del diritto di proprietà in quanto tale);

d) per il caso in cui ritenga che gli appellanti sono ancora proprietari del bene (aventi pertanto titolo a chiedere l’emanazione del provvedimento discrezionale previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri), se – nel caso di emanazione dell’atto di acquisizione – l’Autorità debba disporre unicamente il pagamento del controvalore del terreno e non anche ulteriori importi a titolo di risarcimento del danno, in considerazione del giudicato civile, che a suo tempo ha respinto la domanda risarcitoria (sia pure per equivalente).

 

 

 

1.- La vicenda giudiziaria ed il contesto di riferimento

La vicenda che ci si accinge a narrare origina da un procedimento di espropriazione per pubblica utilità mai perfezionatosi con il decreto di esproprio, malgrado la realizzazione e l’utilizzo dell’opera pubblica, un complesso ospedaliero, da parte della pa.

Sul versante temporale, essa si colloca a cavallo di quel mutamento epocale che, su impulso della Corte EDU, ha portato all’abbandono del costrutto giurisprudenziale interno assurto a diritto vivente come “occupazione appropriativa” (o “accessione invertita”).

La circostanza, come si vedrà, assume il suo peso sia negli argomenti posti a base dell’appello al Consiglio di Stato che in quelli posti poi dalla IV Sezione a base dell’investitura dell’Adunanza plenaria.

Più nel dettaglio, alla dichiarazione di pubblica utilità ed alla occupazione d’urgenza delle aree private individuate per la realizzazione di un complesso ospedaliero non seguiva il prescritto decreto di esproprio. Nondimeno, l’opera veniva realizzata (con corredo di attestazione di fine lavori) nel termine finale di occupazione. Inoltre, la delibera di approvazione di un successivo accordo di cessione bonaria delle aree, nel frattempo intervenuto, veniva annullata in autotutela.

I privati adivano allora il Tribunale civile chiedendo, in via principale, la condanna della pa al pagamento delle somme indicate nell’accordo di cessione e, in subordine (nell’ipotesi cioè in cui non fosse stata riconosciuta efficacia vincolante ed opponibilità all’accordo stesso), la condanna al pagamento della “somma corrispondente al valore di mercato dei terreni illegittimamente occupati” ovvero (“in alternativa”) al “risarcimento del danno patito e patiendo”. Chiedevano altresì la condanna della pa convenuta “alla corresponsione della indennità conseguente alla patita occupazione abusiva”.

Il Tribunale rigettava tuttavia sia la domanda principale, non potendo l’accordo ritenersi perfezionato, sia la domanda subordinata di risarcimento del danno per effetto dell’illecita occupazione del suolo da parte della pa, in accoglimento dell’eccezione di prescrizione sollevata dalla convenuta.

Rilevava in particolare il giudicante come non potesse configurarsi, nella condotta della pa, una fattispecie di illecito permanente integrante gli estremi della cd. “occupazione usurpativa”: l’adozione del decreto di occupazione d’urgenza presupponeva infatti una valida dichiarazione di pubblica utilità. Doveva dunque ritenersi perfezionata, in capo alla pa, la diversa fattispecie della “occupazione appropriativa” (o “accessione invertita”), con la conseguenza che il termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da perdita della proprietà, quinquennale e decorrente dalla scadenza del termine di occupazione, doveva ritenersi già decorso al momento della litispendenza.

La sentenza passava in giudicato.

Oltre un decennio dopo, ed in un contesto normativo e giurisprudenziale profondamente mutato sotto la spinta della giurisprudenza della Corte EDU, i privati adivano però il Tar chiedendo stavolta, posta la irreversibile trasformazione dei terreni a seguito della realizzazione del complesso ospedaliero, l’accertamento della illiceità della relativa occupazione e la condanna della pa al risarcimento, in forma specifica, del danno sub specie di rilascio dei terreni stessi, previa rimessione in pristino, e al risarcimento, per equivalente, dei danni conseguenti alla illegittima occupazione, a causa dell’indisponibilità dell’area dal momento dell’occupazione all’effettivo rilascio.

Anche il Tar rigettava però il ricorso.

Quanto alla domanda restitutoria, i privati, chiedendo al giudice civile il risarcimento per equivalente, avevano già a suo tempo rinunciato, secondo il ga, alla restituzione dei terreni sul presupposto della loro irreversibile trasformazione in esito alla realizzazione del complesso ospedaliero.

Quanto invece al risarcimento dei danni, il rigetto era motivato con la considerazione che i privati si erano limitati a riproporre al ga le stesse domande risarcitorie già avanzate al tribunale civile e respinte con sentenza passata in giudicato, per essersi verificata la prescrizione. “La pretesa risarcitoria, nel suo complesso (sia valore del bene che occupazione), è stata già oggetto del giudizio civile, definito con sentenza divenuta irrevocabile”, rilevava infatti il Tar, “in quanto la pretesa della parte ricorrente era già stata quantificata in termini di “corrispettivo”, rapportato al valore del bene. Tradotta, cioè, in obbligazione pecuniaria”.

I privati proponevano allora appello al Consiglio di Stato evidenziando la sostanziale diversità tra la domanda proposta nel giudizio civile e quella avanzata al Tar sia quanto a causa petendi che a petitum.

La domanda originariamente proposta nel giudizio civile trovava infatti titolo nella ‘accessione invertita’ conseguente all’occupazione e aveva ad oggetto il risarcimento dei danni per equivalente quale conseguenza della perdita della proprietà.

La domanda proposta al Tar si basava al contrario, nel contesto di un quadro ordinamentale che aveva nel frattempo ripudiato l’accessione invertita, sulla perdurante occupazione senza titolo dei terreni di proprietà privata e aveva ad oggetto la loro restituzione, oltre al risarcimento dei danni cagionati dall’illecito della pa.

Il nuovo episodio giurisdizionale davanti al Tar, argomentavano gli appellanti, poteva infatti agevolmente spiegarsi con la circostanza che all’epoca della proposizione della domanda risarcitoria al giudice civile il diritto vivente consentiva di chiedere, in caso di procedimento espropriativo iniziato con dichiarazione di pubblica utilità e occupazione d’urgenza ma non validamente conclusosi con decreto di esproprio, non la restituzione del bene ma solo il risarcimento del danno per equivalente. La irreversibile trasformazione delle aree in esito alla realizzazione dell’opera pubblica aveva infatti perfezionato, in capo alla pa, l’acquisto della proprietà per “accessione invertita”.

Il successivo mutamento del quadro normativo e giurisprudenziale, e la conseguente espunzione dall’ordinamento proprio della accessione invertita, avrebbe perciò consentito ai privati di proporre finalmente la domanda di restituzione dei beni, che non potevano più legittimamente considerarsi proprietà della pa ma solo da quest’ultima occupati ed utilizzati senza titolo. Di qui la indubbia diversità tra la domanda proposta al Tar e quella risarcitoria già a suo tempo proposta al giudice civile, sia per petitum che per causa petendi.

La IV sezione del Consiglio di Stato si trova così ad affrontare, quale questione dirimente ai fini della decisione dell’appello, quella della rilevanza del giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento per equivalente nel successivo giudizio amministrativo intentato per ottenere invece la restituzione delle aree illegittimamente occupate e il risarcimento dei danni cagionati dalla indisponibilità delle stesse fino all’effettivo rilascio.

Mezzo al fine, la corretta definizione “del rapporto tre le due forme di tutela esperite nei due giudizi, quali azioni distinte e autonome ovvero quali modalità alternative di attuazione dell’unitaria obbligazione risarcitoria (tenendo altresì conto dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria con le sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020, circa la possibilità di convertire – anche in sede d’appello – la domanda di restituzione, basata sulla lesione del diritto di proprietà, in domanda di applicazione dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, basata sulla lesione dell’interesse legittimo pretensivo, disciplinato da tale disposizione)”.

Centrale nella ricostruzione della corretta soluzione si rivela il contesto di riferimento che, come più volte accennato, è oggi caratterizzato da un quadro normativo e giurisprudenziale profondamente mutato proprio rispetto alle forme di tutela esperibili verso l’occupazione illegittima di immobili di proprietà privata da parte della pa. Aspetto, questo, fondamentale per stabilire se la domanda proposta al Tar debba o possa considerarsi diversa, e quindi non preclusa dal precedente giudicato civile.

“La delicatezza e la oggettiva controvertibilità delle questioni dibattute tra le parti”, che potrebbero anche dare luogo a contrasti giurisprudenziali, induce quindi la IV Sezione a deferire il ricorso all’esame dell’Adunanza plenaria, in applicazione dell’art. 99, comma 1, c.p.a.

2.- I quesiti posti all’Adunanza plenaria ed il ruolo del contesto ordinamentale interno ed eurounitario

L’investitura dell’Adunanza plenaria attiene, anzitutto, al “a) se – in caso di occupazione illegittima, a fronte di un giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato, formatosi con una sentenza emessa quando vi era la prassi nazionale che dava rilievo alla ‘occupazione appropriativa’ o ‘accessione invertita’ – sia precluso l’esercizio attuale dell’azione di risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio dei terreni, previa rimessione in pristino;”

La IV Sezione imposta il tema in termini di “rapporto tra gli istituti del risarcimento in forma specifica e del risarcimento per equivalente”[1], ritenendo cioè che la domanda originariamente proposta al Tribunale civile fosse di risarcimento danni per equivalente monetario (in dipendenza della perdita della proprietà) mentre quella successivamente proposta al Tar fosse di risarcimento in forma specifica, sub specie di rilascio dei terreni previa loro rimessione in pristino.

Il rilascio va infatti considerato risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 cod. civ. e come tale si presenta, a dire della Sezione remittente, quale “alternativa al risarcimento per equivalente e, quindi, mezzo concorrente per conseguire la riparazione del pregiudizio subito; di conseguenza è da escludere che la scelta, in corso di giudizio, per una delle due modalità costituisca una mutatio libelli, risolvendosi solo in una emendatio libelli (cfr. Cons. Stato, Sez. IV , 22 gennaio 2014, n. 306; Sez. IV, 1° giugno 2011, n. 3331), essendo evidente, per un verso, che la tutela in forma specifica e quella per equivalente appaiono come mezzi concorrenti per conseguire la riparazione del pregiudizio subito, per altro verso, che tra esse vi è identità delle posizioni giuridiche soggettive (proprietari di suoli oggetto di illegittima occupazione e trasformazione), del petitum (la restituzione del suolo, salvo esercizio del potere discrezionale di acquisizione ex art. 42 bis) e della causa petendi (l’illecita perdurante occupazione e utilizzazione del suolo) (Cons. Stato, Sez. IV , 22 gennaio 2014, n. 306)”.

Ad argomentare in tal senso, perciò, ne conseguirebbe “la ‘piena coincidenza’ dell’azione originariamente intentata dinanzi al giudice civile con l’azione restitutoria di cui al presente giudizio, con la conseguenza che, qualora si ritenesse sussistente l’unicità dell’obbligazione risarcitoria, la pronuncia passata in giudicato relativa alla domanda di risarcimento per equivalente dovrebbe coprire – a rigore – anche le pretese oggetto di questo giudizio”.

Ma come potrebbe questa conclusione conciliarsi, è il pensiero che costantemente attraversa la lunga ed a volte pletorica riflessione della Sezione remittente, con l’art. 42 bis T.U. Espropriazioni che, nello spirito della CEDU, non consente più alla pa di acquisire beni al di fuori di procedure predeterminate per legge? Procedure, è il caso di rimarcarlo, che prevedono sempre e comunque un adeguato ristoro economico per i privati in ogni caso di perdita della proprietà.

Sarebbe allora, in ipotesi, persino un precedente giudicato superabile in virtù dell’attuale quadro ordinamentale interno ed internazionale?

La possibile risposta apre uno squarcio, anzitutto, sui precedenti che, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, si sono occupati dei rapporti tra giudicato civile e domanda restitutoria successivamente proposta al giudice amministrativo, proprio in riferimento ad ipotesi di occupazione senza titolo[2] a cavallo del passaggio dal sistema dell’accessione invertita al nuovo regime sancito prima dall’art. 43 T.U. Espropriazioni e poi dall’art. 42 bis oggi vigente.

Le pronunce richiamate[3] si nutrono dell’idea che, nella vigenza di queste disposizioni, debba in generale considerarsi ammissibile la domanda di restituzione del bene da parte del proprietario di aree occupate senza provvedimento di acquisizione. Tanto sia in fattispecie perfezionatesi sotto il loro impero che in fattispecie già perfezionatesi nel previgente regime. L’istituto della accessione invertita è stato infatti ritenuto in contrasto con la CEDU dalla Corte di Strasburgo e non può più trovare applicazione neppure a fattispecie perfezionatesi quando il diritto vivente lo applicava.

Questa astratta impostazione deve però confrontarsi, in concreto, con il regime dei rapporti già esauritisi in virtù del giudicato. Il Consiglio di Stato ha così statuito che, laddove sia già ravvisabile un giudicato in senso tecnico che abbia sancito il perfezionarsi di un acquisto della proprietà per accessione invertita in capo alla pa, non potrebbe favorevolmente esaminarsi la successiva domanda del privato volta ad ottenere “(…) l’applicazione “ora per allora” di un diverso orientamento giurisprudenziale, successivamente affermatosi sotto la spinta della Corte Edu, e di un antitetico quadro legislativo, introdotto dal legislatore nazionale, appunto, per conformarsi ai precetti della Corte di Strasburgo”.[4]

La decisione trova la sua ratio nella constatazione, bene espressa da altra precedente pronuncia della stessa Sezione,[5] che “l’art. 43 del testo unico non si applica quando l’Amministrazione già risulti titolare dell’area (nella specie, in base ad una sentenza del giudice civile che abbia espressamente ravvisato tale titolarità, con una statuizione inequivocabile su cui è formato il giudicato)”.

Ciò in quanto “(…) l’irretrattabilità del giudicato, principio cardine del nostro ordinamento, discende dal principio generalissimo della certezza dei rapporti giuridici, e per esso la norma di legge successiva non può influire sul giudicato anche quando quest’ultima abbia natura interpretativa (Cass. Sez. Lav. 10/04/1993 n. 3939). Natura che, peraltro, non si può certamente riconoscere all’art. 43”.

Né, del resto, la Corte di Strasburgo, la cui giurisprudenza ha ispirato l’adozione della disciplina oggi vigente, ha mai statuito nel senso che lo Stato Italiano avrebbe dovuto adeguare la propria normativa interna alle norme della CEDU, come dalla Corte stessa interpretate, fino al punto di rimettere in discussione provvedimenti già tecnicamente passati in giudicato, piuttosto che limitarsi a prevederne l’applicabilità a contenziosi ancora aperti, anche se molto risalenti. Di qui la conclusione che “il principio dell’irretrattabilità del giudicato, la cui copertura costituzionale è senza dubbio affidata all’art. 111 della nostra Carta, non può ritenersi travolto dalle norme della Convenzione, derivandone altrimenti un’inammissibile contrasto con la Costituzione stessa” e che, ad ogni modo, “la salvaguardia della certezza dei rapporti giuridici è principio operante non soltanto nell’ordinamento interno ma anche in quello internazionale”.

Analoghe le conclusioni cui giunge anche quella giurisprudenza, puntualmente richiamata dalla Sezione remittente, che ritiene applicabile la procedura prevista dall’art. 42 bis T.U. Espropriazioni, oggi vigente, solo se le aree occupate senza titolo risultino ancora di proprietà privata, ciò che è da escludere laddove invece una sentenza del giudice civile passata in giudicato abbia inequivocabilmente sancito che tale proprietà è già passata in capo alla pa.[6]

Il discorso si sposta allora sul se, ed in quali casi, sia possibile ravvisare l’esistenza di un giudicato in senso tecnico che sancisca il regime proprietario attuale del bene.

Qui il richiamo ai precedenti impone un più analitico esame delle fattispecie, posto che occorre rintracciare profili tecnici omogenei tra il caso sottoposto oggi alla IV Sezione e quello già risolto dalla decisione di volta in volta richiamata.

Il primo precedente, sempre della IV Sezione, è una pronuncia del 2007[7]resa in fattispecie in cui, in un primo momento, i privati avevano chiesto al giudice civile il risarcimento del danno derivante dalla illegittimità del procedimento espropriativo con cui erano state occupate aree di loro proprietà (occupazione d’urgenza non seguita dalla regolare conclusione della procedura di esproprio). La domanda era stata però respinta sull’assunto che invece i provvedimenti emessi erano, quando adottati, pienamente legittimi.

Un successivo giudizio amministrativo portava invece all’annullamento di tutti gli atti emessi nel frattempo in sanatoria dalla pa. La sentenza, passata in giudicato, motivava nel senso che era intervenuto un acquisto della proprietà delle aree per accessione invertita, sicchè nessuna sanatoria era ipotizzabile.

Entrato in vigore l’art. 43 T.U. Espropriazioni, i privati chiedevano allora alla pa di esercitare l’opzione (acquisizione dei beni dietro pagamento di indennizzo o restituzione previa rimessione in pristino) prevista dalla disposizione, ed impugnavano davanti al Tar prima il silenzio della pa, chiedendo altresì il risarcimento del danno per l’occupazione (illecita a seguito dell’annullamento giurisdizionale dei relativi atti), e poi il sopraggiunto espresso diniego.

Il Tar tuttavia: respingeva quest’ultimo ricorso in ragione dell’intervenuto acquisto della proprietà delle aree “in forza dell’accessione invertita” prima dell’entrata in vigore dell’art. 43 T.U. Espropriazione; respingeva altresì la domanda risarcitoria, in accoglimento dell’eccezione di prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento del danno che, decorrente dalla trasformazione irreversibile delle aree o dalla realizzazione dell’opera, era da ritenersi già decorso quando il giudizio era stato promosso.

A seguito di appello dei privati, la IV Sezione del Consiglio di Stato, appunto, annullava il provvedimento di diniego di esercizio del potere ex art. 43 del d.P.R. n. 327/2001, in quanto basato su un presupposto inesistente (l’acquisto della proprietà in capo alla pa, in assenza di un decreto di esproprio e dell’atto di acquisizione allora consentito dall’art. 43 cit.) e riconosceva il diritto dei privati al risarcimento dei danni subiti, salva l’adozione del provvedimento previsto dall’art. 43 da parte della pa.

La rilevanza del contesto emergeva prepotente, ancora una volta, dalla motivazione della sentenza.

Sul presupposto che l’art. 43 T.U. Espropriazioni allora vigente esprimesse lo spirito delle pertinenti disposizioni della CEDU come ostative all’operare dell’accessione invertita, la IV Sezione rilevava infatti che  “- l’ordinamento italiano non consente che una Amministrazione, mediante un proprio illecito e in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un’area altrui, sulla quale sia stata realizzata un’opera pubblica o di interesse pubblico (anche se prevista in una dichiarazione della pubblica utilità); – anche se l’opera pubblica o di interesse pubblico è ultimata, non comincia a decorrere alcun termine di prescrizione per il risarcimento del danno”.

Ciò in quanto “l’art. 43 presuppone la perdurante sussistenza del diritto di proprietà e di un illecito permanente dell’Amministrazione che si è a suo tempo impossessata del fondo altrui senza concludere tempestivamente il procedimento di esproprio, anche se è stata realizzata l’opera pubblica o di interesse pubblico”.

A dire della Sezione remittente il proprio precedente del 2007 sarebbe espressivo di due profili, rilevanti anche in sede di decisione dell’attuale controversia.

Da un lato il giudicato amministrativo di annullamento degli atti in sanatoria, motivato con il perfezionarsi della accessione invertita, non avrebbe potuto avere ad oggetto anche il “regime proprietario” del bene, non essendovi stata alcuna domanda di accertamento di tale regime da parte della pa. L’accessione invertita sarebbe stata cioè evocata dal ga al solo scopo di individuare il profilo di eccesso di potere insito nella mancata adozione di un finale decreto di esproprio nei termini prescritti, e per stabilire il regime degli atti in sanatoria poi adottati, e dal Tar stesso annullati.

Quanto al precedente giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento, esso si sarebbe basato sulla dedotta illegittimità originaria degli atti all’epoca in cui furono adottati, posto che parte attrice mai aveva neppure rappresentato il completamento dell’opera pubblica. Tale giudicato avrebbe avuto perciò ad oggetto solo l’inesistenza dei lamentati danni in ragione della occupazione delle aree, poiché l’occupazione stessa si era basata, in origine (cioè al tempo di proposizione della domanda), su legittimi atti di occupazione d’urgenza. Sarebbe perciò da escludere l’estensione del giudicato alla diversa domanda risarcitoria motivata dalla mancata restituzione delle aree ove erano state nel frattempo realizzate le opere pubbliche, malgrado l’assenza del tempestivo decreto d’esproprio e l’annullamento del decreto di esproprio “in sanatoria”.

Così individuati in concreto gli oggetti delle precedenti pronunce passate in giudicato, rese rispettivamente dal giudice civile ed amministrativo, il precedente del 2007 potrebbe perciò ritenersi, a dire della Sezione remittente, conferente con il contenzioso attuale. In entrambi i casi infatti, il richiamo alla accessione invertita (nel caso del 2007 per motivare, da parte del Tar, l’annullamento degli atti in sanatoria, nel caso attuale per respingere, da parte del Tribunale civile, la domanda risarcitoria per equivalente in ragione della intervenuta prescrizione) operato in motivazione non sarebbe da intendere come decisione sul regime proprietario dei beni, in quanto “(…) le Amministrazioni non avevano ‘formulato una formale domanda di accertamento dell’acquisto della proprietà, con un ricorso o una domanda riconvenzionale (…)”.[8]

L’altro precedente individuato dalla Sezione remittente è del 2020[9] ma attiene ad una occupazione senza titolo degli anni in cui si applicava l’accessione invertita.

La sovrapponibilità con la vicenda oggetto del giudizio pendente è di immediata evidenza: con sentenza passata in giudicato era stata respinta la domanda di risarcimento danni per equivalente, proprio in accoglimento dell’eccezione di prescrizione, per essere spirato il termine quinquennale dall’irreversibile trasformazione del fondo al momento della litispendenza.

Entrato in vigore l’art. 42 bis T.U. Espropriazione, le parti private adivano allora il Tar per chiedere la restituzione dell’area e, in alternativa, il pagamento dell’indennizzo per equivalente, per il caso in cui la pa avesse adottato l’atto di acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis cit. e, in ogni caso, la condanna al risarcimento dei danni conseguenti al mancato godimento temporaneo dell’immobile.[10]

Al silenzio della pa seguiva un ulteriore ricorso, respinto in primo grado dal Tar con sentenza poi riformata dalla IV Sezione proprio con il precedente richiamato.

Anche in quest’ultimo questione dirimente era perciò il dubbio se il giudicato civile di rigetto della domanda risarcitoria per prescrizione avesse sancito anche il trasferimento del diritto di proprietà in capo alla pa. Se, cioè, “(…) il trasferimento del diritto costituiva o meno il presupposto logico-giuridico della statuizione relativa alla prescrizione del diritto al risarcimento dei danni e se ci fosse sul punto un decisum”.

Con la sentenza n. 1827 del 2020, di accoglimento dell’appello della parte privata, la IV Sezione aveva però escluso che il giudice civile avesse in alcun modo statuito in ordine alla proprietà delle aree (in capo alla pa).

E’ questa la premessa da cui la Sezione remittente fa derivare il secondo quesito posto all’Adunanza plenaria.

Esso verte sulla struttura della sentenza di rigetto a suo tempo resa dal tribunale civile, ai fini della verifica se possa effettivamente costituire la fonte, appunto, del regime proprietario del bene: b) in caso positivo, se l’effetto preclusivo derivante dal giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno, per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato, sia subordinato alla sussistenza in tale pronuncia (e nel dispositivo) della formale, chiara e univoca statuizione costitutiva sul trasferimento del bene in favore dell’Amministrazione in base alla ‘occupazione appropriativa’ ovvero se a tali fini sia sufficiente che – in motivazione – la pronuncia abbia unicamente (eventualmente anche per implicito) fatto riferimento a tale istituto per giungere al rigetto della domanda risarcitoria;”

L’eventuale scioglimento in senso positivo dei due precedenti quesiti apre alla necessità di valutare il contesto ordinamentale alla luce delle dinamiche (la giurisprudenza di Strasburgo) che ne hanno determinato l’attuale assetto. Oggi infatti precisi dati normativi precludono, in ossequio alla CEDU e ponendosi perciò in frontale contrasto con la logica della “accessione invertita,” alla pa di acquisire beni privati in esito a procedimenti illegittimi, beneficiando cioè, in danno della proprietà privata e della tipicità dei modi in cui può essere espropriata (art. 42 Cost.), della sua stessa condotta contra legem.

Da questa considerazione nasce il quesito sub : “c) come possa influire sull’esito del giudizio il principio per il quale – nel caso di occupazione senza titolo del terreno occupato dall’Amministrazione – si applica sul piano sostanziale l’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, con la conseguente possibilità ormai riconosciuta dalla giurisprudenza di disporre la conversione della domanda nel corso del giudizio, e dunque di ritenere ammissibile il rimedio di tutela da esso previsto, basato sulla diversità della causa petendi e del petitum (riferibili a posizioni di interesse legittimo correlativo al potere di acquisizione) rispetto alle domande di risarcimento o di restituzione (riferibili alla tutela del diritto di proprietà in quanto tale).”

L’alternativa risiede cioè nel bilanciamento tra il valore della stabilità del giudicato e quello del ristoro effettivo dei privati in ogni caso di perdita della proprietà in esito ad un procedimento amministrativo che comunque abbia sancito la prevalenza dell’interesse alla realizzazione dell’opera pubblica su quello di restare proprietari delle aree su cui l’opera stessa insiste o dovrà insistere.

Entrambi i corni dell’alternativa impongono, per la Sezione remittente, un prezzo da pagare.

Se infatti si fa prevalere l’esigenza della certezza dei rapporti giuridici, ritenendo perciò che il precedente giudicato civile[11] di rigetto della domanda risarcitoria da perdita della proprietà operi quale preclusione alla proponibilità della successiva domanda di restituzione del bene, per i privati la perdita della proprietà resta priva di ristoro alcuno.[12] Conclusione, questa, inaccettabile perché, a dire della Sezione remittente, si fonderebbe pur sempre su una estensione del giudicato civile rispetto al suo nucleo oggettivo: quest’ultimo, attinente alla domanda risarcitoria, verrebbe cioè esteso anche a quella restitutoria che però si fonda su diversi petitum e causa petendi.

Inoltre va pur sempre rilevato come il giudice civile ebbe nel caso concreto a decidere facendo applicazione dell’istituto, olim di diritto vivente ma oggi espunto dall’ordinamento interno perché ritenuto dalla giurisprudenza di Lussemburgo in contrasto con la CEDU, dell’accessione invertita.

Se invece si desse prevalenza all’esigenza di assicurare effettività al diritto di proprietà, occorrerebbe riconoscere al giudicato civile un oggetto ritagliato esclusivamente sulla domanda risarcitoria per equivalente, in modo da consentire la successiva proposizione della domanda di restituzione del bene o quantomeno di quella volta a chiedere l’adozione, da parte della pa, del provvedimento discrezionale previsto dall’art. 42 bis T.U. Espropriazioni, che oggi regola la materia.

Anche tale opzione, tuttavia, presenterebbe profili di criticità, posto che riaprirebbe la prospettiva della tutela giurisdizionale anche per chi a suo tempo non abbia proposto un ricorso alla CEDU, dopo l’esito negativo del giudizio civile.

Sotto tale profilo la IV Sezione ritorna, ancora una volta, a porsi il problema della intangibilità del giudicato aggiungendo, alle considerazioni già effettuate sulla giurisprudenza di Strasburgo, alcuni rilievi sulla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’UE e sulla giurisprudenza interna.[13] Entrambe mai hanno ritenuto che il giudice nazionale dovesse disapplicare le norme processuali interne regolanti l’intangibilità del giudicato, neppure ove ciò consentisse di rimediare a violazioni del diritto comunitario[14].

La Sezione remittente non intende tuttavia arrendersi alla ineluttabilità della conclusione che, laddove si sostenesse la preclusione da precedente giudicato, i privati appellanti resterebbero privi della proprietà del bene ed anche di qualsivoglia ristoro economico. Ed ecco che allora indulge a più ampie considerazioni che fanno leva, ancora una volta, sul contesto di riferimento, ma sotto due ulteriori profili.

Il primo di essi attiene al peculiare rapporto intercorrente tra il diritto nazionale e le disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, poiché la Corte di Strasburgo è competente a valutare proprio se il giudicato nazionale si sia posto in contrasto con la Convenzione, una volta esauriti i rimedi interni.

Su questa premessa si potrebbe allora sostenere che possa ancora rimediarsi alla violazione del diritto di proprietà patito dai privati appellanti, ritenendo che essi siano “(…) ‘protetti’ dal sopravvenuto art. 42 bis del testo unico sugli espropri, che ha innovativamente introdotto il potere di acquisizione, da un lato attribuendo il potere (prima non riconosciuto dal sistema) di acquisire con atto autoritativo il bene, dall’altro rafforzando la posizione dei proprietari, resi titolari dell’interesse legittimo pretensivo, su cui si è univocamente espressa l’Adunanza Plenaria con le citate sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020”.[15]

E qui assume rilievo un secondo ordine di considerazioni, che attengono in particolare alla giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria formatasi proprio sul vigente dato normativo.

Si tratta, segnatamente, dei punti fermi posti dalle sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020, che hanno prima di tutto richiamato l’attenzione sul contrasto con la CEDU di “(…) qualunque forma di trasferimento della proprietà in favore dell’Amministrazione che sia priva di una base legale (…). E’ questo il fondamento della inammissibilità di ogni forma di cd. “rinuncia abdicativa” intesa, secondo la prassi interpretativa invalsa invece nel previgente regime, quale atto implicito “(…) nella proposizione, da parte di un privato illegittimamente espropriato, della domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario derivante dall’illecito permanente costituito dall’occupazione di un suolo da parte della P.A., a fronte della irreversibile trasformazione del fondo”.

In costanza del nuovo regime risultante dall’art. 42 bis T.U. Espropriazioni, deve invece ritenersi che

l’ordinamento processuale amministrativo offre un adeguato strumentario per evitare, nel corso del giudizio, che le domande proposte in primo grado, congruenti con quello che allora appariva il vigente quadro normativo e l’orientamento giurisprudenziale di riferimento assurto a diritto vivente, siano di ostacolo alla formulazione di istanze di tutela adeguate al diverso contesto normativo e giurisprudenziale vigente al momento della decisione della causa in appello, quali la conversione della domanda ove ne ricorrano le condizioni, la rimessione in termini per errore scusabile ai sensi dell’art. 37 Cod. proc. amm. o l’invito alla precisazione della domanda in relazione al definito quadro giurisprudenziale, in tutti i casi previa sottoposizione della relativa questione processuale, in ipotesi rilevata d’ufficio, al contraddittorio delle parti ex art. 73, comma 3, Cod. proc., a garanzia del diritto di difesa di tutte le parti processuali

Ciò vuol dire che l’art. 42-bis resta applicabile in ogni ipotesi di utilizzazione e modificazione di un immobile di proprietà privata da parte della pa per scopi di interesse pubblico ma per qualsivoglia ragione prive di titolo legale. Ne consegue che anche in appello è possibile convertire la domanda di semplice restituzione del bene in domanda “di applicazione dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri (Cons. Stato, sez. IV, 21 settembre 2020, nn. 5527 e 5522)”.

Ad argomentare in tal senso risulterebbe perciò sostenibile, e questo è un dato fondamentale nell’economia del discorso della Sezione remittente, la conclusione che “(…) il giudicato civile di rigetto, a suo tempo formatosi sulla domanda risarcitoria per l’accoglimento della eccezione di prescrizione, non precluda l’esame della domanda di tutela basata sul citato art. 42 bis (anche a seguito della conversione della domanda in sede d’appello), nettamente diversa da quella decisa dal giudice civile quanto alla causa petendi (basata sull’interesse legittimo pretensivo) ed al petitum (volto ad ottenere un provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis)”.

Giunta per questa lunga ed ardua via a rintracciare un discrimen tra domanda risarcitoria coperta dal giudicato e domanda avanzata ai sensi dell’art. 42 bis, da considerarsi perciò “nuova” e quindi proponibile e decidibile, si apre la strada all’ultimo quesito: d) per il caso in cui ritenga che gli appellanti sono ancora proprietari del bene (aventi pertanto titolo a chiedere l’emanazione del provvedimento discrezionale previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri), se – nel caso di emanazione dell’atto di acquisizione – l’Autorità debba disporre unicamente il pagamento del controvalore del terreno e non anche ulteriori importi a titolo di risarcimento del danno, in considerazione del giudicato civile, che a suo tempo ha respinto la domanda risarcitoria (sia pure per equivalente).

La Sezione remittente pone cioè il problema di quale debba in concreto essere, nel giudizio pendente davanti a sé, l’incidenza del rigetto della domanda risarcitoria, posto che l’art. 42 bis impone alla pa che adotti il provvedimento di acquisizione delle aree private a suo tempo occupate senza titolo non solo la corresponsione “di un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest’ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene (c.1).”  Il c. 2 della disposizione stabilisce infatti altresì che “Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l’interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma”.

La Sezione remittente propende apertamente, in ipotesi di adozione di atto di acquisizione da parte della pa, per la sola corresponsione del controvalore venale del bene, essendo ogni profilo risarcitorio, nella specie quello derivante dal tempo in cui l’occupazione senza titolo si è protratta, precluso dal precedente giudicato di rigetto.

Lascia invece all’Adunanza plenaria il compito di stabilire se quest’ultimo precluda anche la corresponsione, a favore dei privati, dell’indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale di cui al primo comma dell’art. 42. bis.

 

3.- Risarcimento del danno per l’equivalente monetario del valore del bene e restituzione previa rimessione in pristino: due diritti, due causae petendi, due diverse domande di tutela.

 

L’investitura dell’Adunanza plenaria ruota intorno ad un unico quesito di fondo.

La domanda di risarcimento dei danni patiti da un privato a seguito della realizzazione, da parte della pa, di opere pubbliche su aree illegittimamente occupate[16]proposta quando era applicata l’accessione invertita, e la successiva domanda di restituzione delle aree stesse previa rimessione in pristino, avanzata in costanza dell’art. 42 bis T.U. Espropriazioni, sono diverse? Opera la preclusione da precedente giudicato (di rigetto della prima domanda) oppure no?

Per rispondere al quesito occorre anzitutto collocare la complessiva vicenda nel contesto cronologico e normativo di riferimento. A cavallo, cioè, di quel mutamento epocale che ha interessato proprio il regime del passaggio della proprietà dai privati alla pa in ipotesi di espropriazione iniziata con dichiarazione di pubblica utilità ed occupazione d’urgenza, ma non validamente conclusasi con decreto di esproprio.

Nel caso sottoposto alla Sezione IV, come in tutti i precedenti richiamati, la prima domanda, quella risarcitoria, era stata infatti proposta quando il diritto vivente applicava l’accessione invertita.

Concepita quale modo di acquisto in capo alla pa della proprietà delle aree private in virtù della irreversibile trasformazione indotta dalla realizzazione dell’opera pubblica, essa si configurava quale fatto estintivo del diritto di proprietà del privato. Egli dunque non aveva altra tutela che quella risarcitoria dei danni patiti proprio in seguito alla estinzione,[17] anche perchè non era consentito al giudice ordinario condannare un’amministrazione alla restituzione di aree private asservite ad interesse pubblico. Più in dettaglio, l’acquisto ( a titolo originario) in capo alla pa era considerato fatto illecito (istantaneo con effetti permanenti) che legittimava appunto i privati a chiedere, nel termine prescrizionale di cinque anni dall’irreversibile trasformazione delle aree, la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno, quantificato in una somma che – dopo la dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 5-bis, comma 7-bis, d.-l. n. 333/1992 – era pari al controvalore venale delle aree in quel momento (con la rivalutazione per la eventuale diminuzione del potere di acquisto della moneta, fino al giorno della liquidazione).

La domanda andava perciò necessariamente strutturata su un petitum di condanna pecuniaria ed una causa petendi di estinzione della proprietà delle aree in ragione della realizzazione dell’opera pubblica (a sua volta causativa dell’accessione invertita).

La tutela richiesta aveva perciò ad oggetto un diritto, quello al risarcimento, legato da un nesso di dipendenza tecnica a quello, altro e diverso, di proprietà, nel senso che l’esistenza attuale del diritto di proprietà del privato sulle aree occupate senza titolo costituiva fatto impeditivo del diritto al risarcimento,[18] mentre la perdita della proprietà per accessione invertita ne era invece fatto costitutivo.

Ciò è dimostrato dal diverso trattamento riservato a quella trasformazione di aree di proprietà privata senza dichiarazione di pubblica utilità valida ed efficace nota al diritto vivente come “occupazione usurpativa”. Qui non si verificava alcun passaggio di proprietà dai privati alla pa proprio in ragione dell’assenza di una dichiarazione di prevalenza funzionale dell’interesse pubblico.

L’amministrazione dava dunque vita ad un illecito permanente in danno dei privati che, restando proprietari delle aree occupate, potevano sempre perseguirne in giudizio la restituzione (in aggiunta al risarcimento del danno derivante dalla indisponibilità fino all’effettivo rilascio).

Non smentisce queste conclusioni il costrutto della “rinuncia abdicativa” alla proprietà applicabile, proprio ed esclusivamente, all’occupazione usurpativa.[19] Riteneva in proposito la giurisprudenza che i privati potessero chiedere in giudizio il risarcimento dei danni invece che la restituzione delle aree (rimaste pur sempre di loro proprietà). Essi cioè, in base ad una insindacabile valutazione del proprio interesse, ben potevano rinunciare alla proprietà in favore della tutela risarcitoria. In quest’ottica la domanda giudiziale di risarcimento veniva appunto ad assumere valore di “rinuncia abdicativa” alla proprietà delle aree[20].

Al di là delle criticità poste da questa ricostruzione, poi abbandonata, se ne può ricavare che l’alternativa prospettabile era costantemente una: diritto di proprietà attuale-tutela restitutoria (in aggiunta a quella risarcitoria per il danno derivante dal periodo di indisponibilità materiale delle aree occupate senza titolo); perdita del diritto di proprietà (per rinuncia abdicativa o per accessione invertita)-tutela risarcitoria.

Unico il rapporto tra amministrazione e cittadino ingenerato dal concreto episodio espropriativo, due, e distinti, i diritti azionabili in giudizio, entrambi dipendenti tecnicamente dalla esistenza/inesistenza del diritto (pregiudiziale) di proprietà sulle aree occupate.

Ne consegue che quando la Sezione remittente, sulla via tracciata dai precedenti, afferma“(…)  per un verso, che la tutela in forma specifica e quella per equivalente appaiono come mezzi concorrenti per conseguire la riparazione del pregiudizio subito, per altro verso, che tra esse vi è identità delle posizioni giuridiche soggettive (proprietari di suoli oggetto di illegittima occupazione e trasformazione), del petitum (la restituzione del suolo, salvo esercizio del potere discrezionale di acquisizione ex art. 42 bis) e della causa petendi (l’illecita perdurante occupazione e utilizzazione del suolo) (Cons. Stato, Sez. IV , 22 gennaio 2014, n. 306)”, occorre intendersi.

Unico essendo, come si è visto, il rapporto tra amministrazione e cittadini nato dalla illecita utilizzazione delle aree di proprietà di questi ultimi, è chiaro essi debbano restare, dal punto di vista economico, indenni da un ingiusto depauperamento patrimoniale. Con la conseguenza che se le aree diventano di proprietà della pa va corrisposto agli ex proprietari il relativo controvalore venale rivalutato (ristoro economico); se invece le aree restano nella proprietà dei cittadini, va loro assicurata la restituzione nello stato originario ed il ristoro economico per il solo danno da indisponibilità temporanea (dall’occupazione all’effettivo rilascio). Non è possibile cioè immaginare, sul piano sostanziale[21], che alla perdita della proprietà non (con)segua per i privati il giusto ristoro economico (che è, poi, quanto oggi prevede l’art. 42 bis T.U. Espropriazioni).

Va invece ribadito che, a differenza di quanto sostengono la Sezione remittente ed i precedenti invocati,  la tutela in forma specifica perseguibile in giudizio con un petitum di condanna alla restituzione,[22] presuppone la persistenza del diritto di proprietà, che fungerà dunque da causa petendi; la tutela per equivalente monetario, viceversa, presuppone la perdita del diritto proprietà e la nascita di un diverso diritto, quello al risarcimento appunto, che potrà essere quantificato secondo i diversi criteri del risarcimento in forma specifica o per equivalente (art. 2058 c.c.), ma che si esprimerà costantemente in un petitum di condanna pecuniaria e sarà fondato su una causa petendi di perdita della proprietà.

Due diritti, due causae petendi, due diverse domande di tutela, allora.

Se si conviene su queste premesse, la determinazione dell’oggetto del processo a suo tempo promosso davanti al tribunale civile dagli odierni appellanti, stante la prova della realizzazione del complesso ospedaliero e la sua utilizzazione in un momento in cui questi fatti fondavano l’accessione invertita a favore della pa, dipende dalla individuazione delle difese di quest’ultima.

Ebbene, da quanto consta la pa si era limitata ad eccepire la prescrizione del diritto al risarcimento senza proporre anche domanda di accertamento del proprio diritto di proprietà sulle aree occupate. Ne consegue che l’oggetto determinato dalla domanda introduttiva, il risarcimento del danno appunto, era rimasto invariato anche nella dinamica successiva del processo, non si era cioè ampliato a comprendere altresì l’accertamento dell’esistenza della proprietà (diritto pregiudiziale).

Né è plausibile supporre che, in violazione dell’art. 112 cpc, il tribunale avesse a suo tempo pronunciato d’ufficio sull’accertamento della proprietà, ipotesi che avrebbe implicato, in assenza di impugnazione, il giudicato sul concreto decisum.

Inequivoco appare infatti il tenore della decisione di rigetto, fondata sull’accoglimento dell’eccezione di prescrizione: “quanto alla domanda subordinata di risarcimento del danno per effetto dell’illecita occupazione del suolo da parte della P.A., deve trovare accoglimento l’eccezione di prescrizione tempestivamente sollevata dalla convenuta”. Motivava in proposito il giudicante che, essendo in atti il decreto di occupazione d’urgenza (necessariamente fondato sulla dichiarazione di pubblica utilità), non era configurabile un illecito permanente (occupazione usurpativa) ma un illecito istantaneo (occupazione appropriativa), con la conseguenza che il termine quinquennale di prescrizione andava calcolato dalla realizzazione dell’opera (sempre dimostrata in atti) ed era già spirato al momento della proposizione della domanda.

Ne consegue che il diritto di proprietà sulle aree occupate, estraneo sia alla domanda introduttiva che alla strategia difensiva di controparte e quindi alla sentenza (di rigetto) passata in giudicato, deve considerarsi impregiudicato.

Il relativo accertamento avrebbe perciò ben potuto, in linea puramente teorica e solo stando ai limiti oggettivi del giudicato, essere richiesto dai privati che avevano perduto la possibilità di ristoro economico anche in costanza del regime di accessione invertita. In concreto essi sarebbero tuttavia incorsi in un ulteriore rigetto data la prova della realizzazione dell’opera all’epoca foriera del passaggio di proprietà in capo alla pa.

Non così dopo il ripudio dell’accessione invertita ed il ripristino della legalità sotto il profilo dei modi di acquisto della proprietà privata da parte della pa che “(…) utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità”, per usare il pregnante incipit dell’art. 42 bis T.U. Espropriazioni, oggi vigente.

Nel nuovo contesto, infatti, l’unico impedimento ad un accertamento della proprietà con condanna della pa occupante senza titolo alla restituzione delle aree nello stato originario, avrebbe potuto essere solo un precedente giudicato, che però, come ampiamente rilevato, non sussiste.

Non appare dunque plausibile la premessa da cui parte la Sezione remittente,[23] vale a dire che proprio la domanda di rilascio avanzata dagli odierni appellanti al Tar abbia ad oggetto il risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 cod. civ., cioè una diversa forma di tutela risarcitoria coperta come tale dal precedente giudicato. L’impostazione si fonda infatti sulla indebita confusione concettuale tra tutela in forma specifica, che attiene al diritto di proprietà, e risarcimento in forma specifica, che attiene invece al diverso diritto al ristoro economico, sia pure quantificato secondo specifici criteri.

Al primo quesito posto all’Adunanza plenaria va data dunque risposta negativa. E poiché il secondo quesito è stato costruito quale conseguenza dello scioglimento del primo in senso favorevole all’operare di un precedente giudicato, esso dovrebbe ritenersi assorbito.

Vale tuttavia la pena di trattenersi ancora un attimo sulla sua formulazione. Da essa traspare infatti tutto lo scetticismo, serpeggiante un po’ ovunque nell’ordinanza di rimessione, che la Sezione IV nutre in ordine alla sua stessa impostazione di partenza, cioè alla identificabilità tra domanda risarcitoria e domanda di restituzione, su cui si è già riferito.

Se infatti si parte dal presupposto che la domanda proposta al Tar e quella a suo tempo proposta al tribunale civile abbiano ad oggetto lo stesso diritto, trattandosi rispettivamente di risarcimento per equivalente e risarcimento in forma specifica, che senso ha chiedersi poi “(…) se l’effetto preclusivo derivante dal giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno, per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato, sia subordinato alla sussistenza in tale pronuncia (e nel dispositivo) della formale, chiara e univoca statuizione costitutiva sul trasferimento del bene in favore dell’Amministrazione in base alla ‘occupazione appropriativa’ ovvero se a tali fini sia sufficiente che – in motivazione – la pronuncia abbia unicamente (eventualmente anche per implicito) fatto riferimento a tale istituto per giungere al rigetto della domanda risarcitoria”, come fa la Sezione IV nel secondo quesito?

Se per appurare il vincolo da precedente giudicato nel secondo processo occorre verificare se l’accertamento compiuto nel primo copra, oltre al profilo risarcitorio che ne è oggetto indiscusso, anche quello sulla proprietà delle aree, vuol dire che nel secondo processo si discute proprio della proprietà, cioè di una domanda diversa, nella prospettazione, dalla prima. Significa, cioè, negare la premessa che la prima domanda e la seconda abbiano ad oggetto due aspetti del medesimo diritto al risarcimento del danno (in forma generica la prima, in forma specifica la seconda).

Questo sotterranea consapevolezza, del resto, attraversa l’intero provvedimento ed a tratti emerge prepotente laddove la Sezione IV richiama i precedenti[24] in cui pure la domanda risarcitoria in sede civile era stata respinta per prescrizione. Qui, come si è visto, la Sezione concorda con l’affermazione che non poteva ritenersi esistente una pronuncia sul “regime proprietario” del bene malgrado il richiamo operato nelle sentenze all’accessione invertita, perché l’amministrazione non aveva formulato alcuna domanda di accertamento ma solo l’eccezione di prescrizione.

Ma la preferenza accordata alla tesi della non operatività del precedente giudicato riemerge anche nei passaggi[25] in cui la Sezione si sofferma sulle gravi conseguenze che la contraria opinione comporta per i privati, che rimangono privi della proprietà e anche del ristoro economico. Rileva infatti il collegio, senza mezzi termini, che “(…)Tale conclusione potrebbe risultare inappagante, sia perché basata su una rilevanza ultra vires del giudicato del giudice civile (concernente la domanda risarcitoria e non anche quella di restituzione, basata su una diversa causa petendi e comportante comunque un diverso petitum), sia perché il giudice civile ha ritenuto di decidere la controversia sulla base di una prassi e di un diritto vivente in contrasto con le previsioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, perché attributivi di rilievo giuridico alla ‘occupazione appropriativa’, quando si riteneva che solo l’azione di risarcimento del danno poteva essere esperibile (…)”.

E’ quest’ultimo il passaggio che riporta al grande tema del contesto attuale che governa la domanda restitutoria proposta al Tar. Un contesto che porta la Sezione a teorizzare, per altra via, quella differenza tra la domanda risarcitoria respinta con sentenza passata in giudicato e quella restitutoria proposta al Tar, che pure all’inizio ha sconfessato qualificando entrambe come risarcitorie ex art. 2058 c.c.: “ 15.2. Nella specie, si potrebbe ritenere che ancora sarebbe rimediabile la violazione del diritto di proprietà incontestabilmente verificatasi in danno degli appellanti, i quali hanno agito con una azione di restituzione, diversa rispetto a quella risarcitoria per equivalente, e comunque risultano ‘protetti’ dal sopravvenuto art. 42 bis del testo unico sugli espropri, che ha innovativamente introdotto il potere di acquisizione, da un lato attribuendo il potere (prima non riconosciuto dal sistema) di acquisire con atto autoritativo il bene, dall’altro rafforzando la posizione dei proprietari, resi titolari dell’interesse legittimo pretensivo, su cui si è univocamente espressa l’Adunanza Plenaria con le citate sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020”.

E se ciò ancora non bastasse, ciò che segue fuga ogni dubbio: “Nell’ottica europea, potrebbero avere rilievo le seguenti circostanze: ad oggi, non vi è stato alcun atto di una autorità amministrativa o giurisdizionale che abbia disposto il passaggio di proprietà e i proprietari non hanno ottenuto alcuna somma, essendovi stata una sentenza del giudice civile che ha respinto la domanda risarcitoria per equivalente, proposta quando ancora in sede giurisprudenziale si dava rilievo alla prassi poi superata, perché rivelatasi in contrasto con le sentenze della Corte di Strasburgo e retrospettivamente superata con l’entrata in vigore del testo unico sugli espropri (ovvero del citato art. 42 bis, a seguito della dichiarazione di incostituzionalità del suo art. 43).

Sotto tale profilo, si dovrebbe attribuite rilievo proprio alla definitiva espunzione della prassi della ‘occupazione appropriativa’ o della ‘accessione invertita’ dal nostro ordinamento e, in particolare, alle statuizioni della Corte europea dei diritti dell’uomo (a partire da Sez. II, 30 maggio 2000, ric. 31524/96), con cui è stato affermato che tale prassi risultava in contrasto con l’art. 1 del primo protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che contempla e consacra il principio di legalità (il principio è stato, poi, ribadito, fra l’altro, dalla Corte con le pronunce Sez. IV, 17 maggio 2005; Sez. IV, 15 novembre 2005, ric. 56578/00; Sez. IV, 20 aprile 2006)”.

Il terzo quesito, che riassume questi argomenti e che si apre con un significativo “ come possa influire sull’esito del giudizio il principio per il quale – nel caso di occupazione senza titolo del terreno occupato dall’Amministrazione – si applica sul piano sostanziale l’art. 42 bis del testo unico sugli espropri”, non fa dunque che confermare la reale preferenza della Sezione IV per la diversità tra la domanda risarcitoria coperta dal giudicato e la domanda restitutoria avanzata al giudice amministrativo.

Una diversità, è bene ribadirlo, che non deriva tuttavia dal contesto normativo attuale, ma dalla intrinseca differenza nelle prospettazioni delle domande proposte, come ampiamente rilevato.

4.- I possibili sviluppi processuali: conversione della domanda di tutela in forma specifica in domanda di opzione ex art. 42 bis T.U. Espropriazioni. I riflessi del precedente giudicato

Al terzo quesito formulato all’Adunanza plenaria dovrebbe allora, alla luce delle stesse argomentazioni poste dalla Sezione IV, rispondersi nel senso che trovi applicazione, alla domanda restitutoria a suo tempo proposta al Tar, l’art. 42 bis T.U. Espropriazioni, interpretato alla luce dei principi posti dall’Adunanza plenaria con le sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020, puntualmente richiamati dal Collegio.

Da un lato mancano infatti tanto un accertamento giurisdizionale che un atto amministrativo che abbiano sancito il passaggio di proprietà delle aree in capo alla pa; dall’altro proprio l’art. 42 bis cit. rende ogni occupazione invalidamente iniziata o perfezionatasi un illecito permanente[26] inidoneo, proprio come una volta lo era l’occupazione usurpativa, a determinare la perdita della proprietà delle aree occupate ed il loro trasferimento alla pa.

Quest’ultima mantiene invece un potere discrezionale, “doveroso quanto all’avvio del relativo procedimento e discrezionale in ordine alla scelta finale tra acquisizione e restituzione, secondo gli stringenti parametri valutativi delineati nel comma 4.”,[27] allo scopo di adeguare la illecita situazione di fatto a quella di diritto. Alla pa è rimessa cioè una vera e propria attività provvedimentale basata su una rinnovata valutazione degli interessi in conflitto: quello pubblicistico all’utilizzo dell’opera pubblica, che se ritenuto prevalente sorregge l’adozione dell’atto di acquisizione (corredato della liquidazione dell’indennizzo previsto dalla legge e del risarcimento dei danni per il periodo di occupazione senza titolo), e quello dei privati a tornare nella disponibilità delle aree occupate senza titolo, che sorregge invece il provvedimento di restituzione nello stato originario (corredato della liquidazione dei danni da indisponibilità temporanea).

Ne consegue che anche la posizione dei privati risulta conformata, nel senso che non sono loro a poter scegliere il tipo di tutela (restitutoria o risarcitoria) da perseguire in giudizio nei confronti della pa, ma è quest’ultima a doversi determinare secondo l’alternativa prospettata dall’art. 42 bis.[28]

La domanda dei privati che, come in questo caso, si legittimino in base alla proprietà attuale dei beni, ed avente ad oggetto la restituzione delle aree nello stato originario ed il risarcimento dei danni patiti per l’indisponibilità temporanea[29]dovrebbe allora essere riqualificata d’ufficio (previa instaurazione del contraddittorio sul punto) quale azione proposta avverso il silenzio dell’amministrazione, posto che neppure il giudice può stabilire il regime proprietario del bene, dovendosi limitare ad ordinare all’amministrazione, appunto, di esercitare il potere-dovere previsto dall’art. 42 bis.[30]

Esso sarà perciò esercitato esclusivamente dalla pa a seguito dell’ordine emesso dal giudice nel giudizio di legittimità o dal commissario ad acta nominato già nello stesso giudizio o in quello di ottemperanza, ai sensi rispettivamente dell’art. 34 o dell’art. 114 c.p.a.[31]

A seguito di esercizio del potere di opzione potrà essere emesso l’atto di acquisizione, che comporta il pagamento ai privati di un indennizzo patrimoniale pari al valore venale del bene (art. 42 bis, c. 1 e 3), e di un indennizzo non patrimoniale, forfetariamente liquidato in misura pari al dieci per cento del valore venale stesso (c.1). A ciò si aggiunge il risarcimento del danno patito per il periodo di indisponibilità del bene occupato senza titolo (posto che l’acquisizione al patrimonio della pa non ha effetto retroattivo).

In caso contrario il bene occupato senza titolo dovrà essere riportato allo stato originario a spese dell’amministrazione e restituito ai proprietari, con corredo di risarcimento del danno patito sempre per il periodo di indisponibilità temporanea dovuta all’occupazione senza titolo.

In questo contesto si innesta l’ultimo quesito posto all’Adunanza plenaria, se cioè nel primo caso ai privati spetti il solo controvalore venale del bene o anche le altre somme previste in generale dall’art. 42 bis, vale a dire quelle risarcitorie per il periodo di occupazione senza titolo e quella a titolo di indennizzo non patrimoniale, posto il precedente giudicato civile di rigetto della domanda risarcitoria.

Qui la risposta dovrebbe essere negativa quanto alle voci di danno afferenti al periodo di occupazione senza titolo, posto che ogni profilo del diritto al risarcimento dei danni deve considerarsi coperto dal precedente giudicato. Non così, invece per la somma pari al dieci per cento del valore venale del bene prevista dal comma 1 dell’art. 42 bis. Essa è infatti inequivocabilmente attratta dalla norma all’indennizzo, vale a dire al ristoro per la perdita della proprietà del bene, che assume carattere patrimoniale (valore venale del bene) e non patrimoniale (dieci per cento aggiuntivo). Essa dunque resta estranea al precedente giudicato perché attratta alla dinamica della perdita del diritto dominicale a seguito del provvedimento di acquisizione delle aree occupate.

 

[1] Rifacendosi ai precedenti che hanno ricostruito i rapporti tra risarcimento in forma specifica e per equivalente ai sensi dell’art. 2058 c.c. Rileva infatti la Sezione remittente: “(…) 13.1. Al riguardo, la giurisprudenza suole costantemente riconoscere l’esistenza di una relazione di continenza del secondo nel primo, ritenendo che la seconda domanda costituisca un minus rispetto alla prima, al punto che:

a) mentre costituisce certamente domanda nuova quella volta ad ottenere il risarcimento in forma specifica rispetto alla domanda proposta di risarcimento per equivalente, viceversa la richiesta di risarcimento del danno per equivalente costituisce mera modificazione (“emendatio”), e non mutamento (“mutatio”), della domanda di reintegrazione in forma specifica, dovendosi la prima ritenere già compresa nella seconda (cfr. da ultimo Cass. civ., Sez. VI, 16 maggio 2017, n. 12168). Ne consegue che la domanda risarcitoria per equivalente, proposta in via alternativa a quella risarcitoria in forma specifica, non è incompatibile con quest’ultima, proprio perché è già contenuta in essa;

b) in tema di danni, rientra nei poteri discrezionali del giudice del merito attribuire al danneggiato il risarcimento per equivalente anziché quello in forma specifica come domandato dall’attore in forza di quanto previsto dall’art. 2058, comma secondo, c.c. e ciò proprio perché il risarcimento per equivalente costituisce un minus rispetto al risarcimento in forma specifica e, quindi, la relativa richiesta è implicita nella richiesta di risarcimento in quest’ultima forma, per cui il giudice può condannare d’ufficio al risarcimento per equivalente senza violare l’art. 112 c.p.c.; per contro non è consentito al giudice, senza violare l’art. 112 c.p.c., ove sia stato richiesto il risarcimento per equivalente, disporre la reintegrazione in forma specifica, non compresa, neppure per implicito, in quella domanda così proposta (cfr., ex plurimis, Cass. civ. n. 259/2013; Sez. III, 21 maggio 2004, n. 9709; Sez. II, 18 gennaio 2002, n. 552; si veda inoltre Cass. civ., Sez. I, 12 gennaio 2010, n. 254, sulla possibilità di ricondurre la domanda di restituzione del fondo allo schema dell’art. 2058 c.c., in tema appunto di reintegrazione in forma specifica);

c) “per come ricavabile dal dato testuale dell’art. 2058 c.c. (là dove precisa che “il danneggiato può chiedere…”), mentre la richiesta del risarcimento per equivalente contiene la domanda di risarcimento in forma specifica, sicché domandata la prima si può sempre (validamente) invocare la seconda in corso di causa (che può anche essere concessa d’ufficio dal giudice, senza violare il principio della domanda), la richiesta della prima (esclusivamente riservata ad una libera opzione processuale del soggetto danneggiato) non autorizza la scelta della seconda ad opera del giudice e non postula, per la sua concessione, l’impraticabilità della riparazione in forma specifica” (Cons. St., Sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5500), ponendosi altrimenti in violazione dell’art. 112 c.p.c. (Cons. giust. amm. Sicilia , Sez. giurisd., 3 novembre 2017, n. 465);

[3] Cons. St., Ad. Plen., 29 aprile 2005, n. 2; Cons. St., Sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2582; Cons. Stato, Sez. IV, 16 novembre 2007, n. 5830; Cons. St., Sez. IV, 4 febbraio 2008, n. 303.

[4] Così Cons Stato, Sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1466.

[5] Cons. Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2008, n. 303.

[6] Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2014, n. 2232.

[7] Cons. St., Sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2582.

[8] Rileva in proposito la sezione remittente che tale considerazione è contenuta al punto 13.2. in diritto della sentenza n. 5830 del 2007, sul decisum della sentenza del TAR del Lazio n. 500 del 2004, ma si può estendere con riferimento alla sentenza del Tribunale civile di Cagliari n. 2860/2006, resa tra le parti del giudizio che ha portato all’appello pendente presso di sé.

[9] Cons. Stato, IV Sez., 13 marzo 2020 n. 1827.

[10] Le domande, dopo una sentenza di primo grado di accoglimento parziale del ricorso, sono state poi respinte per ragioni processuali con la sentenza del Con. Stato n. 4040 del 2014, di riforma della sentenza del Tar.

[11] “(…) avente per oggetto soltanto la domanda risarcitoria per equivalente, ma da ‘estendere’ in via interpretativa al ‘regime proprietario’ del bene”, afferma testualmente la IV Sezione.

[12] “(…) il giudicato di rigetto dell’azione risarcitoria dovrebbe così essere inteso nel senso che gli interessati non potrebbero agire per ottenere la restituzione del bene e neppure per ottenere dall’Autorità che utilizza il bene l’emanazione del provvedimento discrezionale, previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri”.

[13]

[14] Rileva in particolare la Sezione: “(…) è opportuno sottolineare come – in termini generali – la stessa Corte di giustizia (sentenza 3 settembre 2009, in causa C-2/8 Olimpiclub, e sentenza 16 marzo 2006, in causa C-234/4, Kapferer) ha sottolineato l’importanza che il principio dell’autorità di cosa giudicata riveste sia nell’ordinamento giuridico comunitario sia negli ordinamenti giuridici nazionali, in quanto, al fine di garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, sia una buona amministrazione della giustizia, è importante che le decisioni giurisdizionali divenute definitive dopo l’esaurimento delle vie di ricorso disponibili o dopo la scadenza dei termini previsti per questi ricorsi non possano più essere rimesse in discussione (Corte di giustizia UE, sentenza 30 settembre 2003, causa C‑224/01, Köbler, Racc. pag. I‑10239, punto 38, e 16 marzo 2006, causa C‑234/04, Kapferer, Racc. pag. I‑2585, punto 20).

Ciò premesso, la Corte ha comunque ricordato che, in assenza di una normativa comunitaria in materia, le modalità di attuazione del principio dell’autorità di cosa giudicata rientrano nell’ordinamento giuridico interno degli Stati membri in virtù del principio dell’autonomia procedurale di questi ultimi, sebbene esse non debbano essere meno favorevoli di quelle che riguardano situazioni analoghe di natura interna (principio di equivalenza) né essere strutturate in modo da rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario (principio di effettività) (v., in tal senso, sentenza 16 maggio 2000, causa C 78/98, Preston e a., Racc. pag. I 3201, punto 31 e giurisprudenza ivi citata).

In conclusione, ad avviso della Corte di giustizia UE, il diritto comunitario non impone ad un giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono autorità di cosa giudicata ad una decisione, anche quando ciò permetterebbe di porre rimedio ad una violazione del diritto comunitario da parte di tale decisione (v. Corte di giustizia UE, 16 marzo 2006, causa C‑234/04, Kapferer, cit., punto 21; 1° giugno 1999, causa C 126/97, Eco Swiss, Racc. pag. I 3055, punti 46 e 47).

Peraltro, di recente, la Corte di giustizia, ritornando sulla questione (Corte giustizia, grande sezione, 6 ottobre 2015, causa C-69/14, T. c. Gov. Romania), con riguardo al diritto di ottenere il rimborso di tributi riscossi in uno Stato membro in violazione del diritto unionale, ha stabilito che il diritto dell’Unione, in base ai principi di equivalenza e di effettività, dev’essere interpretato nel senso che non osta al fatto che a un giudice nazionale non spetti la possibilità di revocare una decisione giurisdizionale definitiva pronunciata nel contesto di un ricorso di natura civile. E ciò anche quando tale decisione risulti incompatibile con un’interpretazione del diritto dell’Unione accolta dalla Corte di giustizia successivamente alla data in cui la decisione è divenuta definitiva, finanche qualora, di contro, una tale possibilità sussista per le decisioni giurisdizionali definitive incompatibili con il diritto dell’Unione pronunciate nel contesto dei ricorsi di natura amministrativa.

È stata, quindi, ribadita l’importanza che riveste anche nell’ordinamento giuridico dell’Unione il principio dell’intangibilità del giudicato, al fine di garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, sia una buona amministrazione della giustizia, di modo che il giudice nazionale non è vincolato dal diritto dell’Unione a disapplicare le norme processuali interne che conferiscono forza di giudicato ad una pronuncia giurisdizionale, neanche quando ciò consentirebbe di rimediare ad una situazione nazionale contrastante col diritto unionale”.

[15] Per la Sezione remittente si dovrebbe cioè “(…) attribuite rilievo proprio alla definitiva espunzione della prassi della ‘occupazione appropriativa’ o della ‘accessione invertita’ dal nostro ordinamento e, in particolare, alle statuizioni della Corte europea dei diritti dell’uomo (a partire da Sez. II, 30 maggio 2000, ric. 31524/96), con cui è stato affermato che tale prassi risultava in contrasto con l’art. 1 del primo protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che contempla e consacra il principio di legalità (il principio è stato, poi, ribadito, fra l’altro, dalla Corte con le pronunce Sez. IV, 17 maggio 2005; Sez. IV, 15 novembre 2005, ric. 56578/00; Sez. IV, 20 aprile 2006).

15.3. Ciò nonostante, va ricordato che la stessa Corte EDU, pur ritenendo la restituzione del bene quale forma privilegiata di riparazione, ammetteva, “quando la restituzione di un terreno risulta impossibile per motivi plausibili in concreto”, il risarcimento per equivalente in una misura pari al valore integrale del bene alla data della pronuncia (v. Corte EDU, 30 maggio 2000, Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia, § 69; 6 marzo 2007, Scordino c. Italia, § 16): la Corte ha ammesso sì in sostanza la sanatoria della situazione venutasi a verificare, ma purché vi sia il ristoro dei proprietari”.

[16]  Danni quantificati nell’equivalente del valore di mercato delle aree.

[17] Molto opportunamente la IV Sezione rinvia “(…) per la dettagliata ricostruzione delle vicende che hanno caratterizzato la patologia dell’azione amministrativa in materia di espropri” alla “(…) sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 4 del 2020, oltre alle sue sentenze nn. 2 e 3”.

[18] Il risarcimento da perdita della proprietà, si intende. Altro è il diritto al risarcimento dei danni patiti dai proprietari in ragione della indisponibilità materiale delle aree, dal momento della occupazione fino al rilascio, come subito appresso, nel testo.

[19] In particolare, per la Cassazione «poiché la valenza restitutoria dell’azione del privato potrebbe trovare ostacolo o nell’eccessiva onerosità di essa per il debitore (art. 2058, secondo comma, c.c.) o nel pregiudizio per l’economia nazionale (art. 2933, secondo comma, c.c.) […], o essere irragionevolmente antieconomica a cagione della irreversibilità – anche soltanto materiale – della trasformazione del fondo, non si vede perché il privato non dovrebbe essere ammesso a formulare la sua pretesa in termini di risarcimento del danno per la perdita del bene (…). Cass. civ., Sez. un., 4 marzo 1997, n. 1907; Cass. civ. Sez. un., 18 febbraio 2000, n. 1814 ha poi precisato che «ove l’occupazione non sia assistita da una valida dichiarazione di pubblica utilità, la giurisprudenza più recente ha ammesso che l’azione risarcitoria possa essere esperita in sostituzione del rimedio restitutorio […] anche perché l’ordinamento non sembra sancire l’obbligatorietà della reintegrazione in forma specifica (ché, anzi, è proprio l’impossibilità della restituzione per superiori ragioni di economia pubblica il fondamento della negata riconsegna del bene, nella ricostruzione dell’istituto operata dalla giurisprudenza amministrativa: Cons. St., sez. V, 12 luglio 1996, n. 874»).

[20] Prospettiva condivisa anche dalla giurisprudenza amministrativa per lungo tempo ma poi sconfessata da Ap. nn. 2 e 4 del 2020, con ampie argomentazioni alla luce del quadro normativo oggi plasmato dall’art. 42 bis T.U. Espropriazioni.

[21] E fermi restando eventuali effetti preclusivi nascenti da un giudicato in senso tecnico sulla proprietà dei bene e sul risarcimento dei danni.

[22] Previa rimessione in pristino, ed in aggiunta al risarcimento dei danni patiti nel periodo di occupazione senza titolo, ed a causa della indisponibilità delle aree.

[23] Peraltro indotta a tale inquadramento dall’erronea qualificazione della domanda operata dal Tar in primo grado, sulla scia della qualificazione datane dagli stessi ricorrenti.

[24] V. l’intera ricostruzione effettuata ai punti 9, 10 e 11 dell’ordinanza di rimessione.

[25] V. l’intero punto 12 della motivazione.

[26] Così A.p. n. 2 del 2020, che cita a supporto, Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2; Sez. IV, 31 maggio 2019 n. 3658; Sez. IV, 13 maggio 2019, n. 3070; Sez. IV, 21 marzo 2019, n. 1869; Sez. IV, 18 febbraio 2019, n. 1121; Sez. IV, 18 maggio 2018, n. 3009; Sez. IV, 30 agosto 2017, n. 4106; Sez. IV, 1° agosto 2017, n. 3838; cfr. Sez. IV, 16 novembre 2007, n. 5830; Sez. IV, 27 giugno 2007, n. 3752; Sez. IV, 16 giugno 2007, n. 2582, con considerazioni sull’allora vigente art. 43, rilevanti nel sistema incentrato sull’art. 42-bis.

[27] Così A.P. n. 4 del 2020, cit.

[28] “(…) Una volta disciplinata dal legislatore in modo compiuto ed esauriente, la procedura ablativa speciale – presupponente l’occupazione illegittima e la correlativa modificazione del bene da parte dell’amministrazione (in sé prive di riflessi in ordine alla titolarità del bene) – ‘tipizza’ i poteri dell’amministrazione e ‘conforma’ la facoltà di autodeterminazione del proprietario in ordine alla sorte del bene rimasto di sua proprietà”, afferma significativamente A.P n. 4 del 2020, cit.

[29] Così come quella che fosse proposta, sotto l’impero dell’art. 42 bis, per il risarcimento del danno.

[30] Il richiamo è, oltre che alle pronunce dell’A.p. nn. 2, 3 e 4 del 2020, ancora a Cons. Stato, sez. IV, 21 settembre 2020, nn. 5527 e 5522.

[31] A.p. n. 2 del 2000, cit.